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全国人民代表大会常务委员会:

二〇〇七年十二月十一日,中华人民共和国财政部、国务院国有资产监督管理委员会以红头文件的形式印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(财企〔2007〕309号,以下简称“办法”)。该“办法”结束了国有资本十余年在中央企业无收益的局面,具有一定进步意义。但总体而言:该重要抽象行政行为超越了职权范围、缺乏透明、民主的决策程序;偏离了我国基本法律框架与原则;可操作性不强。具体而言,国有资本利润分配决策权应属于全国人民代表大会及其常务委员会;中央企业利润分配问题应以坚持社会主义市场经济基本原则为基础;以遵守我国宪法、民法通则、物权法、公司法、反垄断法为前提,真实评估中央企业中国有资本价值,结合国家经济发展战略作出;中央企业中国有资本的投入与收益应纳入公共财政,成为我国阳光财政中的一部分。

鉴于该“办法”获得了国务院批准,即已完成规范性文件备案审查程序,故依我国宪法所赋予公民的权利,建议贵机构对其合宪性进行审查,重新作出关于中央企业利润问题的决策,以维护社会主义市场经济秩序,将中央企业改革进一步纳入法制轨道,还国有资本作为资本的本来面目,保障中华人民共和国公民的资本收益权。

具体建议如下:

第一,对“办法”的合宪性进行审查。

国务院国有资产监督管理委员会是国务院直属正部级特设机构,其职责为根据国务院授权代表国家履行出资人职责,维护国有资产出资人权益;中华人民共和国财政部有权拟订和执行国家与企业的分配政策,管理中央财政支持企业的支出,负责监管中央直管企业财务,管理国有资本收益。由此可知,二机构的身份分别为代表人和管理人:国有资本出资人代表人、国有资本收益管理人。   

《中华人民共和国宪法》第六条规定:中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制;第七条规定:国有经济,即社会主义全民所有制经济。由此可知,国有资本应属全民所有。

《中华人民共和国宪法》第二条规定:人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。作为代表人和管理人的国资委及财政部,在未经所有权人明确授权的情况下作出放弃部分收益的决定,实质上是对所有权人的侵害,僭越了宪法。

第二,重组国务院国有资产监督管理委员会。

国有资产监督管理委员会应当隶属于全国人民代表大会,由全国人民代表大会代表国有资产所有人授权其履行工作职责,以理顺所有权人、代理人、代表人关系;扩大国有资产监督管理委员会的监管范围,将金融类企业纳入监管;依据《公司法》,进一步明确国有资产监督管理委员会工作职责,涉及重大资产处分、收益问题,应报全国人大常委会批准;建立责任追究制度,对其失职、违法行为进行追究。

第三,深化中央企业改革。

打破垄断,依据《行政许可法》、《反垄断法》等法律,非自然垄断行业,允许并鼓励民间资本进入,拆分电信、石油等领域垄断行业,让国有资本投资经受市场考验,以确保投资决策的科学性、维护社会主义法制的统一性;参照股份有限公司关于信息公开的规定,对于中央企业尤其是国有资本控股企业的重大事项公开向社会披露;科学评估国有资本投资价值、加强财务审计,确保国有资本投资收益。

第四,以司法手段确保国有资产投资收益。

由行政手段向司法手段过渡。完善我国诉讼法,增加公益诉讼制度,允许国有资产监督管理委员会、检察院、社会团体、公民个人对于违法处置中央企业国有资产、拒绝交纳国有资产投资收益的单位和个人提起诉讼;对于错误决策造成国有资产流失的单位和个人,追究法律责任。

第五,完善国有资产投资预算与决算程序。

国有资本预算作为公共财政框架内相对独立的预算,定期向人大汇报;完善国有资产投资预算和决算纳入人大审查程序,由程序性审查转变为实质性审查;公开国有资产投资去向、收益情况;将国有资产投资收益用于公共支出。 

王振宇

北京市义派律师事务所

 
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