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[推荐理由]
  驾驶员与交管部门、1000元的卖菜收入与10500元的巨额罚单、暗中执法与不知情违法等等具有符号意义的关键词,成了本案备受关注的理由。
  从对于弱势群体的同情与对执法部门的更多期待出发,人们进而思考:我们的执法理念是什么?而本案所导致的北京市交管部门大整顿,使其堪称“小人物产生大影响”的又一范例。

[案情介绍]
  杜宝良和妻子1994年来到北京。2003年7月28日,杜宝良拿到驾驶执照,并买了一辆小客货。一年之后,在西城区真武庙路头条第一次违章逆行。再后来,不到一年的时间里,他所有105起交通违法行为都发生在这一地点。在这个地方,杜宝良曾经不止一次看到过一个交通标志:小汽车下面划着一道横线。他当时的理解是,小车可以通过。
        2005年5月23日,杜宝良收到一张10500元的罚单,同时交通违章记分210分。这接近于他全年的收入——他被西城区交管部门认定,交通违法105次。西城交通支队执法站民警将长达5页的交通违法行为记录交给了他——总共105起交通违法行为均被“电子眼”拍摄并记录在案。
  缴纳了10500元的罚款,6月9日,按照相关规定,他重新参加了交法考试后取回了驾照。
  此事经媒体报道以后,杜宝良成了大部分开车人和广大市民同情的对象。人们议论纷纷,对交通管理部门不及时提醒、教育,只是一味罚款,感到不满。
       2005年6月13日,杜宝良接受了律师意见,将西城区交通支队西单队告上了法院。
  杜宝良起诉西单队的理由是:禁行标志应为无效标志;交通队执法程序违规,少送达81次违法记录的处罚决定书;西单队未及时告知杜宝良有违法行为,有悖于执法原则和目的。诉讼请求共有三项内容:撤销错误的处罚决定书;返回已缴纳的万元罚金;依据“国家赔偿”的相关规定,交管部门应承担错误处罚后果,赔偿因此造成的损失3000余元。
        2005年6月18日,北京市西城区人民法院作出受理决定。
        2005年6月22日,北京市交管局召开“坚持严格执法不动摇”新闻发布会,该局副局长翟双合说,“杜宝良一事,交管局将尊重法院判决,过一段时间会有结果。”他同时表示,北京非现场执法设备还将增加,管控面将继续扩大,交管部门将加大摄像头拍摄等非现场处罚手段的力度,“严格执法没有错,交管部门将继续坚持严格执法不动摇”。
         2005年7月1日,北京市交管部门在《行政答辩状》申明,存在争议的禁行标志,比现有的国家标准更人性化,更容易识别。他们还表示,未能出具处罚通知书是由于网络系统临时出现故障。
         2005年7月15日,据华夏时报报道,在中央政法委召开的“规范执法行为,促进执法公正”专项整改工作座谈会上,中央领导同志在北京、江苏两地政法委汇报过程中,几次插话,对杜宝良的遭到巨额罚款,表示了高度同情;对北京有关部门的某些做法,提出了明确批评。
         2005年7月12日,北京市交管局召开“严格执法、规范执法”动员大会[1]。市交管局表示,对于非现场违法者,今后将邮寄书面告知书,并利用北京街头的信息亭及时发布违章信息。此外,民警暗中执法也将有所约束:以抓拍方式记录的违法行为,民警不得现场再对相同的违法行为进行二次处罚。交管部门还将全面清理固定违法监测设备的设置。今后,固定违法监测设备重点安装在交通秩序乱点、事故黑点、警力控制不到地区。
  市交管局局长李建华将“非现场执法告知的环节是否通畅”、“违法行为自动监测设备设置有无不规范”、“限速标准是否需要规范”等四类行为列为“需要规范的重点执法环节”,并就近期社会关注的热点问题,提出八项整改措施。
         2005年7月27日[2],杜宝良前往北京市西城区人民法院,提出撤回对北京市交管部门的行政诉讼请求。撤诉书称:经本人考虑,自愿撤回起诉。
  北京西城区法院审查后认为,该撤诉申请符合法律规定,裁定准予原告杜宝良撤回起诉。杜宝良表示,“我确实违章了,但交管局也有不对的地方。现在他们纠正了,我觉得合情合理。我能接受,所以我撤诉了。”
  针对杜宝良“万元交通罚单”一事,北京市交管局表示,杜宝良交通违章事实存在,证据确凿,但鉴于西单交通队在执法过程中有程序上的瑕疵,交管部门根据《人民警察法》及《公安机关内部执法监督规定》,以内部执法监督的方式,对西单交通队的执法行为予以纠正。虽然杜宝良已经撤诉,但交管局本着执法为民的要求,主动从自身查找差距,感到在执法工作中确实存在一些不够完善的问题。
  “杜宝良事件”发生不久,重庆籍司机田华,因在9个月的时间内非现场交通违法87次,被海淀交通支队中关村队处以1.82万元的违法罚款;在江苏,警方8月1日起实行执法告知制,但9月14日南京交警拦下的一辆小客车,竟已违法111次,其中闯红灯108次,警方称违法行为发生在执法告知制实行前,且闯红灯不在告知之列;在广东东莞,一辆车半年被电子眼拍摄交通违章18次,车主知道时罚款已达3600元,另一车主到年检时才被告知已被电子眼拍摄交通违章上百次,罚款累计2万元……
  根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三章《道路通行条件》:交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准,并保持清晰、醒目、准确、完好。根据通行需要,应当及时增设、调换、更新道路交通信号。增设、调换、更新限制性的道路交通信号,应当提前向社会公告,广泛进行宣传。
  《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定,行政处罚决定书应当在宣告后当场支付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。
        

        北京市交管局[3]
  问题一:北京交管部门为什么要实行非现场执法?  实行交通管理非现场执法,是城市道路交通发展的需要,是现代交通管理的发展方向。上世纪九十年代中期,机动车闯红灯自拍仪(交通违章监测仪的前身)开始应用于我国道路交通管理,北京市自2000年开始全面推行非现场执法手段。
  近几年,随着城市化进程的加快,北京道路交通发生了巨大变化。机动车保有量年均增长10—15%,到2005年5月已达到241.1万辆,驾驶员总数也已达到373万人;道路建设日新月异,郊区公路超过14600公里,城市道路达到了4100余公里。面对管理对象、管理范围的日益扩大,只有不到6000人的交通管理警力明显不足。依靠科技手段的非现场执法,不仅提高了管控效率,扩大了管控范围,有效弥补了警力不足,而且大大减少了路面现场纠违对正常交通的影响,保障了道路交通有序、安全、畅通。
  问题二:非现场执法是否符合法律规定?  谓非现场执法,是指公安交通管理部门根据交通技术监控记录资料对交通违法行为进行查处的一种执法手段。《道路交通安全法》第一百一十四条规定:“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料,可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的,可以依照本法的规定依法予以处罚。”这里的“交通技术监控记录资料”,主要是指各种交通监控摄像装置及安装在运营车辆上的行驶记录仪器所记录的音像材料。因此,非现场执法方式是符合法律规定的一种交通管理执法方式。
  问题三:非现场执法的目的是什么?
  非现场执法的根本目的就是利用现代科技手段,查处和震慑交通违法行为,保障道路交通有序、安全、畅通。据统计,85%以上的交通事故都是由于交通行为人的违法行为造成的。交通违法不仅引发交通事故,而且还扰乱交通秩序,加剧交通拥堵。因此,依法利用包括电子监控设备、数码照相机、数码摄像机在内的各种执法手段,目的是逐步形成严密的管控网络,严格查处各类交通违法行为,保障道路交通有序、安全、畅通。
  问题四:非现场执法在管理中有何优势和作用?  非现场执法的优势和作用主要体现以下方面:
  一是弥补了交通管理空当,有力地促进了严格执法。实行非现场执法,利用电视监控、违法监测等技术手段,实现了对道路交通的全天候监控,解决了民警不在现场等执法难题,扩大、延伸了交通管理时间和空间,极大增强了发现、查处交通违法的能力,确保了交通安全法律的严格执行。
  二是非现场执法重事实、重证据,减少了人为因素干扰,进一步促进了公正执法。非现场执法针对的是各种交通违法行为,不会因违法对象的身份不同而区别对待,不会出现民警现场执法时违法人讨价还价、阻挠、抗拒等干扰因素;采集的违法数据真实确凿,录入计算机系统后,严格设定管理权限,不能随意更改删除违法数据,有效避免了铲单子、走后门等不正之风,最大限度保证了公正执法。
  三是对潜在的违法行为人具有强大的震慑作用,对自觉约束交通行为,预防和减少交通违法起到了积极推动作用。非现场执法大量使用电子设备,使想违法的驾驶员都能感到一种无形的压力,迫使其在看不到警察的时候也能对自已的驾驶行为进行约束。特别是当前一些驾驶人的守法自觉性还不高,“尊警不遵法”现象较为普遍,通过广泛应用非现场执法手段,有利于消除一些驾驶人的侥幸心理,提高守法自觉性,形成良好的驾驶习惯,从而减少交通违法行为的发生。
  四是非现场执法能直接为交通事故责任认定、肇事逃逸案件、刑事治安案件侦破提供有力证据。实践中,通过非现场执法记录资料,已成功破获一大批各类案件,为维护社会稳定,打击违法犯罪做出了重要贡献。
  问题五:非现场执法是否为国际通用,国外情况如何?
  非现场执法是国际上通用的交通管理手段,无论是美国、欧洲还是韩国、日本、新加坡等亚洲国家,都在普遍采用这种现代交通执法方式。
  比如:新加坡很少发生交通堵塞,主要得益于遍布大街小巷、十字路口和主要公路干线的24小时值勤的“电子警察”。正是它们的“火眼金睛”,使狮城的交通井然有序。在新加坡,只要电子眼记录下了违章车辆和司机,执法起来可谓六亲不认,罚你没商量。
  问题六:非现场执法设备有哪些?设置的原则是什么?
  非现场执法设备主要包括两类:一是固定监测设备,俗称电子警察;二是移动监测设备,有数码照相机、摄像机等。
  固定式自动监测设备的作用是对警力相对薄弱或失管失控的路口、路段及交通事故黑点、交通秩序乱点进行监控,它延展了交通管理空间和时间,提高了路面管控能力。移动监测设备的作用主要是弥补固定式自动监测设备的不足,灵活机动地对那些不宜当场纠正,易造成交通拥堵、引发交通事故的交通违法行为进行监测和记录。
  固定监测设备的设置原则是:以确保交通秩序有序、安全、畅通为前提,符合道路交通管理的实际需求。设置地点主要集中在事故多发、违法行为突出、道路状况不良以及警力控制相对薄弱甚至失控的路口或路段。
  问题七:北京的非现场执法技术处于什么水平?今后的发展方向?  北京的非现场执法技术虽起步较国外晚,但是在技术上与国际先进水平基本没有差距。技术应用上,国外采用较多的是照相技术,其成本较高,国内更多的是采用视频技术,成本低而且实现的功能较多,除了能记录交通违法行为外,还有其他诸如牌照识别、录像等特殊功能。
  非现场执法成为交通管理工作的主要手段,这是大势所趋。本着稳步发展、不断创新的原则,我们将进一步扩展非现场执法规模。
  目前,北京已安装投入使用的固定式交通违法监测器有近700套,到今年底将发展到近千套。
  问题八:非现场执法设备能记录哪些违法行为?相应的处罚标准是什么?
  主要是以下八类:
 1、违反交通信号灯指示的,处200元罚款记3分;
 2、超过规定时速50%以下的,处200元罚款记3分;
 3、机动车行驶超过规定时速50%的,处1000元罚款记6分,可以并处吊销机动车驾驶证;
 4、违反规定停放车辆的,处200元罚款记0分;
 5、未按照指示标志、标线指示行驶的,处100元罚款记0分;
 6、未按照禁令标志、警告标志指示行驶的,处100元罚款记2分;
 7、违反规定在专用车道内行驶的,处200元罚款记0分;
 8、其他当场不易纠正或纠正易造成拥堵的机动车违法行为等。
  问题九:一般情况下,交通违法被拍到之后多长时间公布在网上?  一般要20天左右。这是因为,目前大部分非现场执法设备尚不能做到数据自动传输,需人工定期提取、录入。对采集到的违法数据,本着对管理相对人负责的态度,每张图片都须经各交通支队甄别确认有效后方可录入传输到执法信息库,作为执法证据使用,这个过程需要一定的时间。 

        中央领导[4]
  新华社公开发布的消息说,中央政法委召开“规范执法行为,促进执法公正”专项整改工作座谈会。
  中央政治局常委、中央政法委书记罗干到会讲话,他指出:规范执法,执法公正,“是政法系统改进执法工作、加强队伍建设的一项全局性战略部署”。广大干警务必须充分认识其“重要性和紧迫性,充分认识人民群众对公正执法的期盼”。
  会议召开期间,中央领导同志在北京、江苏两地政法委汇报过程中,几次插话,对杜宝良的遭到巨额罚款,表示了高度同情;对北京有关部门的某些做法,提出了明确批评。

        防止“立警谋利”、“执法等于执罚”[5]
  最近,由安徽来京务工人员杜宝良在“同一地点违章百余次被罚万元”事件引发的交警执法争议成为媒体和公众关注的焦点。
  按理说,不管当事人是谁,只要他违反了道路交通法规的相关规定,只要交通违法的事实和证据确凿,就应当无条件地接受交管部门的依法处罚,媒体和公众也不应当说三道四。可是,不应当的事情却发生了——我们注意到,几乎所有的媒体声音都是持质疑或者批评意见的。事实上,早在此前一段时间,自从交管部门加大“暗中执法”力度以来,由此所产生的争议就一直没有停息过。只不过此次的“杜宝良”事件极具典型性而已。
  众所周知,“立警为公,执法为民”业已成为全国公安机关努力躬身践行的崭新理念。按照这一理念,就必须防止公安执法行为出现“立警谋利”、“执法等于执罚”的危险倾向,就必须使一些警察头脑中由来已久的错误执法观念来一次深刻的彻底转变。需要指出的是,执法也好,罚款也罢,其本身并不是目的,目的在于加强道路交通秩序管理,最终要维护的是公民的人身财产安全,说到底是为了让人民群众满意。这就需要在执法的手段和执法的效果之间保持一种合理的比例关系,不能只强调手段“管用”而罔顾执法的效果。有权威报道在评论“暗中执法”的效果时就说:“仅就社会秩序而言,把交通执法变成猫逮老鼠,无异于把为数众多的机动车驾驶人员推到了执法的对立面,不利于构建和谐社会。事实上,‘暗中执法’的每一次成果,最直接的表现仍然是罚款。拿杜宝良来说,他须交罚款10500元、交通违章记分210分。这意味着,起早贪黑、以贩菜谋生的他一年白干了!”
  我们当然并非是要全盘否认公安交管部门的执法方式,但“杜宝良现象”所暴露出的“北京交通管理工作上的某些疏漏”绝不可等闲视之!

        小人物推动行政执法的完善[6]
  此案的意义并非因为主人公的身份,一名安徽来京的普通菜农,虽然,这与大众心目中的“弱势群体”形象吻合。而含辛茹苦一年的卖菜收入被迫缴了罚款,更是引致舆论关注同情的关键。然而,正如交通警察不能把“日晒雨淋、辛勤执法”当作职权滥用的托词,杜宝良的菜农身份,杜宝良“起早贪黑”的艰辛,也不能成为他抗拒为“违法”行为埋单的借口。
  我们关注杜宝良案,源于他是以一名普通公民的身份,以法律为武器,对执法部门的“程序瑕疵”提出了质疑,而这一潜在的“瑕疵”,正无形中影响着多数人的利益。
  他以道路标牌的“不标准”质疑自己的“违法者”身份,以《处罚决定书》的缺失质疑程序的完整性,以“书面告知”义务的错漏质疑处罚的合法性。他把我们的目光延伸到更为深远的层面,政府部门的职能到底是管理还是服务?执法成本的简约是否应以个人利益损害为代价?立法机构出台法律时,是否应在维持合理性与必要性的同时,更多地注重现实性与操作性?
  在这一点上,无论杜宝良开的是破破烂烂的农用车,还是价值千万的名牌跑车,对他走向法院的选择,我们都会给予关注。因为,在拥有公权力的政府部门面前,每位普通公民,都是“弱势群体”的一员。
  是的,面对道路标牌“不合标准”的质疑,警方可以辩称这是不言而喻的常例;针对《处罚决定书》的缺失,有关部门可以以牡丹卡技术限制为由应对;而面对“书面告知”未能履行的质问,执法者也会摆出很多苦衷,比如,民警已经在杜宝良第40次违章时通知了其挂靠单位,又或者,北京市已采取上网查询、声讯电话、收费短信等多种途径方便司机查询违章信息。
  然而,作为拥有强大人财物力,配备高科技管理手段的政府分支,我们有理由对他们的工作力度多几许期盼;作为代表国家执行交通法规的机构,我们有必要对他们自身的法律意识提出更高的要求。
  电子监控仪器、公路测速设备陆续装备,既减轻了民警工作压力,也为交通管理带来了极大便利。但是,如果没有真正实现“服务、管理并重”意识的转变,高科技手段只会给警民关系带来更大的对立。而不够端正的执法心态,以及或为部门利益、或为指标摊派主导的罚款行为,将使执法行为失去公信力。而法律意识的薄弱,将使行政行为在法律质疑之前面临“合法性”的丧失。
  事实上,如果多一些服务意识,民警可能会在执法中自觉处理好“教育与惩罚”的关系,做到施罚有度,罚之有据,使受罚者在心服口服的同时,避免重犯之可能。多几条免费的手机短信,多几次善意的电话通知,都可能使杜宝良离“万元罚单”更远一步,也大大减少交管部门走向被告席的频率。
  其实,如果多一点法律意识,“不合标准”的标志牌绝不会被“不言而喻”默认。受限于“技术原因”的《处罚通知书》发放问题一定会被及时解决。
  有关部门会更早注意到地方法规里的“书面告知”与现实运用的脱节,从而及早提出修正或补充的建议,避免成为立法瑕疵的替罪羊。
  这里的服务意识、法律意识,归根结底,都源自政府部门的一份责任感,正是出于对这份责任感的期盼,杜宝良才求助于法律。而我们关注此案,也正是希望公民自身的权利意识、法律意识与政府部门的责任感一起,成为整个社会和谐运行的中流砥柱。
 

[法理分析]
  “杜宝良案”在法理层面上主要凸现了行政处罚的合理性问题。公众的讨论主要集中在两个方面:一是行政处罚目的与手段的正当性;二是行政处罚的程序正义。
  第一、行政处罚目的与手段是否正当,一个重要的判断标准就是“比例原则”。比例原则是一个一般法律原则,在宪法、刑法、民商法等部门法上均有体现。行政法上的比例原则是由早期德国各邦行政法院在审理警察事件中发展起来的,现在应用范围极为广泛,有人称之为行政法中的“帝王条款”。德国行政程序法将其部分落实下来。该原则在各个国家和地区得到广泛运用。其基本内涵包括以下几个方面的内容:1.采取的方法应有助于目的达成(即学理上所谓的“合目的性”或“适当性原则”);2.有多种同样能达成目的的方法时,应选择对人民权益损害最少的(即学理上所谓的“必要性”或“最温和性原则”);3.采取的方法所造成的损害不得与欲达成目的之利益显失均衡(即学理上所谓的“合比例性”或“狭义的比例原则”)。比例原则具有宪法位阶,能对立法、行政和司法进行直接约束。它对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的适当链接、收益与成本之间的比例均衡等都具有重要作用。105次违法,105次处罚,“杜宝良案”中北京市西城区交通管理部门的行政处罚显然不符合比例原则的要求。
  比例原则是现代行政法确保公共行为目的理性的重要工具。这一原则实际上可以包含传统的行政合理性原则的部分内容,如不得考虑不相关的因素,要符合法律目的等。“比例原则着眼点是目的与手段之间的正当关系,要求作为实现某种目的(或结果)手段的措施,必须符合正当性。”比例原则要求行政主体合乎目的、正当合理地运行行政权。在诸多行为方式当中,行政主体需要选择成本最小、社会收益最大的方式。这样,行政权就会很大程度上受到拘束。[7]
  其次,除了遵守比例原则之外,实施的行政处罚应该是行政相对人有能力承受的。传统的司法理念注重的是个人自由主义,讲究责任自负,强调每个人自我负责,如其有过失,就必须为自己的过失付出代价,哪怕这种代价是惨重的也在所不惜,以达到人人自我负责、人人安全的目的。但是这个世界是不完美的,传统司法的观点将每个人都视为自我的斗士,人间的骑士,单打独斗的英雄,这理想可能永不能实现。而现代司法追求的是“社会集体安全”,降低对个人责任的追究(如机动车第三者责任保险),使其有过失时,为其过失所须付出的代价不会特别惨重。而这一底线便是生存权的保障,在我们处罚过程中来说,就是处罚的结果不至于造成相对人的困厄,让处罚在相对人可承受的范围内执行,否则处罚超过其生存权的底线,只会造成两个结果,一是相对人的生活困苦不堪,对其生存权造成威胁,二是相对人对整个社会的报复。10500元的罚款,相当于杜宝良一年辛苦买菜的全部收入,这种处罚超远远超过了相对人可接受的程度,会造成极大的不公正、不正当。而让处罚变得可接受,则是对“社会集体安全”的最好诠解。[8]
  第二,罗尔斯(John Rawls)指出:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论,无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以拒绝或修正;同样,一项法律和社会制度,不管它如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除”。但是,正义不仅要得到实现,而且要以人们看得见的方式得到实现。
  人们通常把公正分为实体正义和程序正义两种。实体正义是指立法者在确定人们实体权利义务时所要遵循的价值标准,如平等、公平、合理等。而程序正义是立法者在程序设计、司法者在操作过程中所要实现的价值目标。程序正义与实体正义有着内在的联系。实体正义是一种结果价值,而程序正义是一种过程价值。它主要体现在程序的运作过程中,是评价程序本身正义与否的价值标准。鉴于程序正义逐渐发展为一种独立的价值标准,其内涵也日渐丰富。英美法最早倡导的自然公正原则要求行政机关作出影响公民权益的决定时,必须承担公平行为的义务,赋予当事人表达意见的机会,根据可信的符合逻辑的证据,作出公正的行政决定;非经听证程序,任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。此后,又发展出了程序中立、平等参与、程序公开等新的程序要求。我国近年来出台的各种行政法律不仅吸收了程序正义原则的大部分内容,而且在具体的法律中不断强调程序在行政实体法律关系中的作用。比如,在行政处罚程序中,拥有行政处罚权的行政机关处于优势地位,受处罚人明显处于劣势地位。在这种法律关系中,受不正当的利益驱动,拥有处罚权的行政机关可能会凭借其优势的地位损害受处罚人的合法权益;受处罚人却因其没有与行政机关对等的实体权利而无法抗拒这种不法侵害。这实际上就形成了一种法律上的不公正。如何纠正这种不公正,以保护受处罚人的合法权益不受行政机关不合法处罚的侵害呢?只能依赖于公正的行政程序。行政处罚法规定,行政机关实施行政处罚权必须遵守法定程序,否则将产生不利的法律后果。行政处罚程序对行政机关来说是一种义务,而对于行政相对人来说则是权利。行政相对人可以运用这种程序上的权利对抗行政机关,可以以行政处罚不符合法定程序为由对行政处罚不予接受或要求有关国家机关追究行政机关的法律责任。这样,行政机关享有实体上的处罚权,但必须遵守程序上的义务;行政相对人没有实体上的对抗权利,但具有程序上的权利,同时必须遵守实体上的义务,从而达到行政机关与行政相对人权利义务的最终平等,实现法律公正。为了实现公正价值,行政处罚法为行政机关实施行政处罚权设定了许多必须遵守的程序。如处罚前及时通知相对人,使相对人有机会对裁决问题作出准备,对裁决所将要涉及的法律问题和事实问题以答辩和防卫;如有关行政处罚的规定要公布,未经公布的不得作为行政处罚的依据;如听证由行政机关非本案调查人员主持、执法人员与当事人有直接利害关系的应当回避,等等。不仅行政处罚程序如此,其他行政程序也同样看中程序在实现公正方面的价值。[9]
  从“杜宝良案 ”来看, 首先应当明确的是,交通管理部门对城市道路交通进行执法,并对道路交通违法行为实施处罚,属于行政处罚的法律范畴。因此,其执法程序不仅要遵守有关道路交通安全法律法规的相关规定,而且还必须符合我国《行政处罚法》的基本要求,保证执法程序具有合法性和正当性。《行政处罚法》对行政处罚程序作出了相当明确具体的规定。根据该法对行政处罚程序的要求,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。当事人在接受行政处罚决定前,有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,未依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政机关作出的行政处罚决定不能成立。并且,行政机关在作出较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。可见,为了最大限度地保护作为弱势群体的社会公民的合法权益,《行政处罚法》对行政机关实施行政处罚程序的规定是相当谨慎严格的。[10]
  应当承认,交警部门利用电子眼等高科技手段实施行政执法并没有违反相关法律的规定。但是,高科技手段在行政执法过程中仅仅解决的是发现违法行为并固定相关证据的问题,从执法程序上来看,它仅仅停留在交通执法的“发现和认定事实”阶段。而行政处罚的完整程序,还应当包括告知违法者对其实施行政处罚的事实和理由、听取当事人的陈述和申辩,甚至举行行政处罚听证等重要程序内容。“杜宝良案”中,交警部门采取的行政处罚恰恰忽视了这些重要程序,违背了《行政处罚法》对行政处罚正当程序的基本要求,使得当事人的合法权益没有得到切实有效保障,以至于造成违法行为的不断延续和反复出现。其中最根本的原因在于,在非现场交通执法过程中,由于行政执法部门与违章公民之间存在着信息不对称,使得行政处罚程序从对违法行为的记录、数据整理到违法事实的公示与告知,整个程序链条出现了人为地断裂。交警部门在对杜宝良作出行政处罚的过程中,没有让其参与到行政执法过程中来,剥夺了作为执法对象的公民的知情权。在此基础上作出的行政处罚决定,其程序正当性是很难具有说服力的,也难以让社会公民所认同和接受。
  第三,在讨论“杜宝良案”时,许多人提到了“暗中执法”是否合理与合法的问题。其实,所谓的“暗中执法”本质上也是行政执法的程序正义问题。 仔细分析,这一问题似乎与本案关系并不太大。首先,我们对“暗中执法”的概念进行一下界定。暗中执法是一个媒体使用的词语,但实际上,这个词语并不规范。因为执法是个很大的概念,针对行政处罚来说,从调查取证到作出处罚决定再到收缴罚款都是执法的过程,而从媒体介绍的情况来看,交警部门的“暗中执法”实际上属于“暗中取证”,而大多数民众争论的问题都是“暗中取证”合不合法?根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第2项的规定,以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料不能作为定案依据。也就是说,法律所禁止的“暗中取证”是指既“暗中”,又侵害他人合法权益的证据。而虽然“暗中”,但没有侵害到他人合法权益的证据是可以予以采纳的,也就是说,允许行政机关采集。因而,本案的焦点并不在于“暗中取证”是否合法。[11]
  从实践来看,依法利用包括电子监控设备、数码照相机、数码摄像机在内的各种“暗中取证”手段是国际上通用的交通管理方式,无论是美国、欧洲还是韩国、日本、新加坡等亚洲国家,都在普遍采用这种现代交通执法方式。它能直接为交通事故责任认定、肇事逃逸案件、刑事治安案件侦破提供有力证据。 
 

[编者建言]
  “杜宝良案”的出现关键在于政府行政执法部门执法理念中服务意识的不足、程序意识的缺乏,这是其产生的深层次原因。从具体的法律制度层面分析,仅就交通违法行政处罚来讲,无论是《行政处罚法》,还是《道路交通安全法》及其实施条例,并没有明确规定实施行政处罚的期限限制。也就是说单从法律规定上来看,交管部门在获得杜宝良首次违法的证据以后,可以在任何时候对其实施处罚,没有时效限制。执法者不会因此被问责,相对人也不会因此免除法律责任。法律规定的权责失衡造成行政执法部门怠于行使职责。因而,应从立法上弥补这一制度漏洞。
  另一方面,车主和司机也应当了解交通违法告知制度的意义,充分利用各种形式及时知晓自己是否违法等信息。法治与和谐社会的实现不仅仅需要约束、规制公权力,公民责任意识的增强也是非常重要的因素,这样才会形成政府与公民个体间在推动法治进程中的良性互动。
 

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 [1] 见《北京非现场执法要寄违章告知书增加街头信息亭》,载《新京报》,2005年7月13日
 [2]  载新华网,2005年7月28日
 [3] 见《改变“尊警不遵法”北京“非现场执法”九问答》,载《经济参考报》,2005年7月12日
 [4] 《中央领导高度同情杜宝良明确批评北京有关部门》载《华夏时报》,2005-07-15 07:47:00  
 [5]见郭振清《执法不是执罚关键在转变执法观念》,人民网,2005年06月08日
 [6]见 《杜宝良:小人物推动行政执法的完善》载《新京报》 2005-07-01
 [7] 见王贵松:《重构行政合理性原则的尝试》,载《公法评论》(第2卷),北京大学出版社. 2004-年版。
 [8] 见胡文苑:《论如何建构行政处罚的合理性标准》,载http://www.law-lib.com/
 [9] 见马怀德:《行政程序法的价值及立法意义》,载法律思想网http://law-thinker.com
 [10] 见刘敢生 胡夏冰:《“杜宝良事件”与行政执法的程序正义》,载《长江日报》。
 [11] 见王锴《暗中执法、105次罚款与妥当性原则》,载 《公法论衡》

 

 


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