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义派影响性诉讼研究中心特供稿

发表日期:2007年1月12日   出处:法制日报人大与立法评论版  

2006731,在城管曾当众碾过拾荒老人的深圳,6名市城管队员被30余名区城管队员围攻,不敌后被扒下裤子示众。

200684,石家庄四名城管队员在火车站殴打一位六旬老人,其行凶过程正好被路人拍摄下来。其后,这17秒的录像经电视、网络等各种途径传遍全国。

2006810,北京市城管部门开始配备PDA终端、防刺背心、头盔、防割手套,消息传出,引发巨大争议。

短短十几天可谓城管的多事之秋。个别冲突似乎成了社会问题,事发如此密集,还能说纯属偶然么?在一切之后,惨剧终于上演——2006811,商贩崔英杰在自己谋生的三轮车被没收后,将一柄尖刀刺入了城管副队长李志强的颈部致其死亡。20061212,本案正式开庭审理。

 

立法思考

 

一、谁的城?如何管?

首善之区的城管被杀迫使人们思考:如何避免悲剧再次发生?之前公众关于城管部门设立和执法的合法性问题的讨论也由此而次升级,支持者与反对者似乎皆有道理。

城管虽不神圣,却也不如许多人所指摘那样一无是处。相反,城管的存在有一定的理论支撑和现实意义,它对于城市文明和秩序的积极作用也已经赢得了相当数量市民的支持。

但我们也应该看到,小商小贩之所以屡禁不止在于它庞大的社会需求。一个卖玉米的小贩不仅方便了路人充饥,也养活了自己和家人。我们在拥有一条宽畅街道的同时,一定要阻断一些人的谋生之路吗?没有了引车卖浆者的城市还是活的城市吗?用居民的方便与生存去换取“整齐划一”值得吗?可以想象,在现行城市治理模式下,绝对无法产生和容纳老北京的天桥文化。现代文明的进步一定要以割裂传统为代价吗?传统文化在现代人所标榜的文明中真的难以找出立锥之地吗?街道是谁的,只能容下轿车?城市是谁的,谋生要通过那么高的门槛?生活是谁的,路边摊不再是选择?

如果仅仅因为制度的安排引发了争议,尚可理解为价值判断的无解。但城管在执行制度时态度凶悍、野蛮执法,甚至相互争夺地盘,让人不得不怀疑其存在的真实意义。查处无照经营的小商小贩只是城管近三百项行政处罚事项中的极小一部分,但为何人们记住的只有城管对小商小贩的无情却很少提及城管在治理城市污染中有所作为呢?城管对不同行政处罚事项中区别对待的方式究竟掩盖什么样的逻辑呢?所以我们要追问:一个城市的整齐划一到底是为了居民的环境还是为了官员的政绩?城管制度所追寻的到底是社会的秩序还是部门的利益?

由于这一切,人们开始思考城管制度背后的真实与隐喻,却发现很难说清它的来龙去脉。仿佛一夜之间,中国的所有城市之中就又多了一批穿制服的人——他们从哪儿来?他们要做什么?人们不会去质疑公安局、环保局合法与否。这些机构或渊源久远,习惯成自然;或因很少涉及日常生活,大家不予关注。而城管号称综合执法机构,可谓行政执法集大成者,涉及城市治理的方方面面,却何以悄无声息?

 

二、城管设立谁来管?

我们发现,在城管这一关系千家万户制度的设立以及持续不断的扩权中,从来没有一个有效的民意表达与传导机制。

在崔案发生地北京,城管部门的全称为北京市城市治理综合执法局。根据《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第六十四条规定:“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。” 公开资料并未显示北京市城市治理综合执法局的设立完成了以上手续。

即便抛开这一问题不谈,我们仅从上述条款的字里行间就可以发现,一个行政机关竟然无需经过权力机关就可以“合法”设立。在一个行使众多行政执法权的行政机构的设立过程中,基本没有出现人大的身影;只是在尘埃落定之时,需在人大常委会完成备案程序而已。而备案程序基本不会对机构的设立有任何实质性的影响,但这合理吗?对于一个行政机构的设立,人大应该仅仅只做一项备案吗?

新设行政机构毫无疑问意味着工作人员和办公经费的增加,而由此产生的财政支出最终将会由广大人民承担。人民纳税就有权决定和监督税款的使用。在我国的人民代表大会制度下,人民选举人大代表组成人大,人大正是广大人民的代言人,应当代表人民行使决策权和监督权。更重要的是,为什么从来没有人问问人民——你们需要城管吗?需要怎样的城管?

所以,人大不应当是橡皮图章,对于新设行政机构不能只做备案,而应担负起更多决策、监督的责任。《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第六十四条使得城管的设立只需行政机构上下级一致即可显属不当。

 

三、城管权力谁来授?

我国实行议行合一制度,地方人民代表大会是地方权力机关,地方政府的权力由地方人大赋予。新设行政机构必然导致原有行政权力的重新配置,人大当然应当对此重大事宜行使决策权。但人大在城管部门执法权限设定方面的缺位同样存在。

《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据这一条文,北京市城市治理综合行政执法局在其官方网站发布公示,详细列举了自己各项行政执法权,包括285项行政处罚权和2项行政强制权。但这285项行政处罚权和2项行政强制权的法律依据源自不同层级的法律法规,包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规以及行政规章。北京市城市治理综合行政执法局作为北京市政府下属的二级局,行使北京市行政规章中的行政执法权尚可勉强理解为市政府内部协调的结果,但擅自变更权限行使全国人大、同级人大制定的法律法规规定的行政执法权,就有自我授权嫌疑。

比如,全国人大常委会制定的《中华人民共和国水法》明确将对未经批准在河流、湖泊新建、改建或扩建排污口的行为的行政处罚权赋予县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构。但国务院、北京市政府通过一些规范性文件,使北京市城市治理综合行政执法局获得了原本属于水行政主管部门或者流域管理机构的行政处罚权。这种权力的移转并未通过制定《水法》的全国人大常委会,于是城管部门在执法权限的设定上“合法越权”。

《行政处罚法》第十六条的规定使行政机构通过系统内权力的重新配置事实上绕开了立法机构的监督,即便这算不上行政机关对公权力的私相授受,至少也暴露出《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定有不尽合理之处。这样的授权不得不让人存有众多疑惑。若是城管部门行使了环保部门的行政处罚权,那环保部门到底还有没有这项权力?市民举报找到环保部门它该一推了之还是必须代为转告?环保部门不再具体行使某些行政处罚权为何不裁减原本为此配置的工作人员?脱离了人大的制约,行政系统的内部决策必然创设出这些有利于自己的模糊地带。

事实上,在城管这个超级机构设立和权力配置过程中一直没有一个有效的民意传导机制传递双方的声音。对于城管不仅老百姓懵懵懂懂,人大代表也昏昏不知其所以然。行政系统内部操作最终导致城管以民情的对立面存在。所以自城管诞生之日起,民间的质疑、反对之声就从来没有停止过。对此,《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第六十四条和《行政处罚法》第十六条的立法缺陷难辞其咎。目前,城管作为综合执法机构有进一步扩权的趋势,如果不能对上述条文作出相应修改,还原人大的功能,城管制度将给城市治理结构带来混乱。

人大应当在城管制度中有所作为!

 

 

 


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