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一、谁是公共利益代言人?
        2006年4月3日,湖南省常宁市爷塘村村民委员会主任蒋石林状告常宁市财政局,提出了三条诉讼请求:一、确定被告拒不履行处理单位违法购车和给原告答复的法定职责行为违法;二、确认被告在2005年超政府预算超政府小车编制购买两辆豪华轿车,滥用国家税款侵害纳税人合法权利的行为违法;三、依法将违法购置的轿车收归国库,维护财政“管家”的职责。4月10日,常宁市人民法院向蒋石林送达行政裁定书,裁定起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受理范围,不符合起诉条件,故法院不予受理。
        蒋石林起诉后,常宁市财政局局长周年贵在接受记者采访时连用三个问句来表示自己的不满:蒋的这种起诉应该是没有道理的,如果每个人都起诉,那岂不是给购车的单位带来很多的麻烦?他同时质疑,原告蒋石林是一个农民,现在已经取消农业税,他是否具有纳税人的资格呢?“他缴的税到底够不够买一台车,够不够发工资呢?”
        常宁市人民法院的裁定以及财政局长的三个问句,让我们看到了我国财政体系中,各方主体权利义务失衡的真实现状。纳税人并不知悉也无权干涉税款去向,对滥用税款的行为提起诉讼却因不具有诉讼主体资格和司法制度中无此安排而被裁定驳回;随着农业税的取消而减轻了负担的农民,在财政局长眼中连纳税人资格也被取消了,财政局长尚且不知大部分财政收入哪儿来的,该对什么人负责,遑论他人?“过路财神”视被监督为“麻烦”,持有这种坦白态度的应该不只是某个人、某个机构吧。
        想诉诸司法却因诉讼主体资格问题而徘徊在法律之门外面的原告,还有江苏省高淳县民政局。
        2006年4月19日,江苏省高淳县人民法院开庭审理了一起民事案件。诉讼起因于高淳境内的两名流浪汉因车祸身亡,经刊登认尸启事无人认领后,依照规定被火化,骨灰由殡仪馆保管。民政局以肇事方、保险公司为被告诉至法院,要求被告赔偿两无名流浪汉死亡赔偿金、丧葬费30余万元。
        原告提出,民政部发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定,地方各级民政部门承担对无名流浪乞讨人员的救助职责,这为原告起诉提供了法律依据。
        三被告均辩称,原告在本案中不具有诉讼主体资格。本案是基于人身损害而产生的纠纷,原告仅是国家行政机关,与本案受害人不存在亲属关系。被告同时提出,原告对该实施细则存在着理解上的错误,该实施细则第七条指出这种救助是指提供食物、住宿条件,并不包括民政局可以原告身份作为诉讼主体要求赔偿的权利。
        在中国现有的法律框架内,找不到可以代无名流浪者维权的主体。民政局这一次尝试,结果可能并不乐观。“主体缺位”一直困扰着我们。从公权到私权、从经济到政治、从宏观制度到具体规范,一方面社会对权力来源、权力配置、权利保障等问题的思考越来越深入;另一方面从政府主导到社会主导的转型过程中,缺乏宪政传统和与之相配制度安排造成权益和责任难以得到安顿之处。
 
二、警察向何处去?
        2006年5月16日,福州市中级人民法院作出一审判决,判决徐承平故意杀人罪、抢劫罪、偷税罪、妨害作证罪,合并决定执行死刑;郑军犯故意杀人罪,判处死刑;刘雄犯故意杀人罪,判处死刑,缓期两年执行。一起罕见的特大持枪抢劫、拒捕假案在案发4年后终于真相大白。领刑者徐承平是个商人,而其余人均为警察,他们共同策划实施了一起令人震惊的枪杀案。一旦为私利驱使、被孔方兄统领,警察这一合法拥有和使用暴力的特殊职业群体将异化为杀伤力极大的恶魔。
        警察异化为黑社会,后果很严重。能否以证人身份出庭作证,正困惑着警察们。
        2006年6月26日,在国际禁毒日这一天,中央电视台新闻频道直播吕春明贩毒案庭审过程。与缉毒刑警“隐形”’作证形成鲜明对比的是,未经任何技术处理的被告形象被清晰地展示在公众面前。侦察人员与犯罪嫌疑人,司法程序中的不同主体在被保护方面受到的不同待遇,让我们透过“未经法院生效判决,任何人不得被施以罪犯对待”等等语辞看到当下的司法文明甚至社会文明程度距离理想状态有多远;“警察能否以证人身份出庭作证”这一理论与实践均有争议的证人主体资格认定问题,其答案几乎可以影响司法制度甚至公权力配置方式:何种立法可以设定警察权力与义务的内容?警察是“法庭的仆人”么,其与检察机关关系如何?被追诉人可以在法庭与警察质证么?
 
三、医疗卫生监管部门在哪里?
        2006年5月17日和25日,北京市第一中级人民法院两次开庭审理董坚诉卫生部不答复筹备“中国爱眼协会”申请行政诉讼案。2000年起,董坚联合国内眼科医学权威、人大代表共计164人书面发起筹备“中国爱眼协会”。六年来,他除了不断地被要求对申请材料进行修改、补充外,未得到一纸正式书面意见。在多次请求卫生部作出书面答复无效的情况下,2005年2月3日,董坚向北京市第一中级法院递交诉讼状告卫生部,要求裁定卫生部未在规定时间内作出正式答复的行为系“行政不作为”,并要求被告作出正式答复。
        卫生部向法院递交的答辩材料称一直未“正式受理其申请”——言下之意即“因此也不必要在法定期限内作出正式答复”;原告称2004年2月16日提交的申请书,到起诉之日已过诉讼时效——即丧失诉权。作为国家部委,卫生部以“未正式受理”作《行政许可法》违法抗辩——该法规定的期限从“正式受理之日”起算——因为“没有正式受理”所以不违法。如此荒唐的抗辩理由即便成立,对于公民的正式许可申请,六年来主管部门为什么“一直未正式受理”?仅凭此点,也足以构成不作为;该案即便“诉讼时效已过”,卫生部得以拒绝司法介入,也改变不了其不履行法定职责的事实——不承担法律责任就意味着称职?董坚诉卫生部案,公民、行政机构、民间组织、法院,共同演绎着中国民间组织生存与发展的重要片断。
        政府——民间组织——社会,在市民社会的构建中,三主体缺一不可。在中国,处于中间环节的民间组织被严重扭曲而又命运多舛。要么就是“GNGO”——带有政府性质;要么就只能注册为公司;要么就是未经任何注册或登记处于“非法生存状态”。按照我国相关规定,成立民间组织首先应通过所在行业的业务主管单位的审查同意,此后才得以在民政部门登记。双重管理制度在警惕与不信任的观念下,民间组织的成立之路难于蜀道,市民社会的建成路途遥遥。
        2006年4月30日,国家药品监督管理局发布通告:聚丙烯酰胺水凝胶(如:英捷尔法勒和奥美定)的生产、销售和使用全面停止。这种用于医疗整形美容的填充物,在获得《中华人民共和国医疗器械注册证》后,被注射进30余万名消费者身体之中。而据国家药品不良反应监测中心数据显示,从2002年到2005年11月,共收到有关不良反应报告183例,其表现包括炎症、感染、硬结、团块、质硬、变形、移位、残留等。
        2006年5月17日,卫生部发出紧急通知,要求立即停止使用齐齐哈尔第二制药有限公司和江苏省泰兴化工总厂相关产品。从4月22日、24日广东某医院重症肝炎病人中先后出现2例急性肾功能衰竭症状,怀疑可能是患者新近使用齐齐哈尔第二制药有限公司生产的亮菌甲素注射液引起,到5月12日,国家食品药品监督管理局要求在全国范围内停止销售和使用齐齐哈尔第二制药有限公司生产的所有药品,至6月2日,已有10人死于亮菌甲素注射液。
         以上即“奥美定事件”和“齐二药事件”,最后时刻的“叫停”使药监局终于进入公众视野并成了重要角色。近年发生的包括上述两例在内的公共安全事件,如“苏丹红”、“特富龙”等,若非国人以生命、健康为代价或外国机构公布检测结果,我们的质量监管主体是从不出面发话的。按照我国法律,“奥美定”与“亮菌甲素注射液”等产品非经监管部门批准,不可能进口、生产、销售和使用。是什么使这些有害产品通过检测的?检测水平低下可能是一个原因,监管体制不科学可能也是一个原因,但监管主体有权力没责任的现实才是最重要的原因——“问责制”这两年频频见诸报端,被问责的又有几人?
 
四、主体,还是主体
        本季度发生的影响性诉讼,症结可归结为在于主体缺位、主体异化、主体认定不清、主体权责失衡……均与法律主体尤其是公权力主体有关。我们知道,法治所以摒除人治的重要步骤之一,就是将某种权力/利结构中的不同部分归纳为法律主体,再分别划定他们各自的势力边界、规定他们共同遵循的行动规范。
        但是,法律对公权力主体与私权利主体施以不同待遇。因为公权力来自社会契约签署过程中个人权利的让渡,人们有理由对其保有谨慎和不信任,这就要求公权力的取得要靠授予——不授权即无权;基于天赋人权和对私人权利无限性的认可,私权利的边界在于“禁止”——未经禁止即有权。当然,无论是授予抑或剥夺,均须合法主体经合法程序为之——解决了主体合法性、权力来源与权力边界,就离宪政不远了。
        我们发现,我国众多拥有公权力的机构并没有被纳入法治体系,成为法律主体。当我们说某个机构应遵循市场规范的时候,它说自己是行政机构;当我们要求它履行行政职责的时候,它说自己是市场主体——这种困惑从改革之初到现在一直没能消除。某些团体和机构,永远在法律规制之外,但又永远在起着重要作用;在公民权利行使过程中,总是要通过众多监管程序;当公民权益需要保障时,这些监管机关又经常是无影无踪。
        卫生部、民政局、警察、纳税人……这些法律主体,在三个月内,让我们如此困惑。看来,我们实现法治的最大障碍还是主体问题。

 

 


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