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    将来的立法,要解决以下几个问题:首先是监管的理念不清晰,第二个是监管的组织和机构不独立,监管依据不充分,监管的能力和手段不足,最后是监管缺乏保障。

 

    谢谢大家,谢谢主持人,很高兴参加这个会,因为我没有专门的研究供热问题,我就整个公共事业讲讲监管的问题,给大家汇报一下,跟大家进行探讨。

    我想讲对公用事业有效监管的方面,我发言分几个方面,一个是公用事业市场化改革的情况,第二个是目前监管的问题,第三个是对改进监管的几点思考,最后是其他的问题。

    目前市政公共事业的改革,也经历了七八年的时间,真正的从建设部正式的官方推动是2002年,从目的来看有几个趋势:

    一个是目前的行政主导更重视市场的作用。因为刚开始的时候虽然叫市场化改革,但是也是政府包办的,很多的地方出现了政府把自来水公司卖了,叫自来水公司老总签字,你要不签字,就换一个老总签字,就把你撤了,所以基本上没有市场的作用,慢慢的现在是比较重视市场的作用。

    第二个,从单纯的招商引资为主要的目的,转向提高效率为主要目的,就是重视提高公共事业的效率。

    第三个,就是说从一开始的思想很简单,就是政府减轻负担,因为我们国家主要的思路就是政府减轻负担,包括国企减轻负担,把这个给社会。现在开始明白了,政府的责任跑不掉,政府的责任意识开始加强。

    第四点,从开始的控制转入转向控制运营。因为开始大家对准入阶段花了很多的精力,包括特许经营权的安排,还有一些招标,不管招标是真的假的,做了很多的工夫。但是对于运营来说,样对不够重视,但是,我们可以想想后面的运营,不是20年就是30年,非常长的时间,如果不重视运营阶段的安排是非常可怕的。现在开始重视这些问题,但是现在整个全国来讲,市政公用事业的市场化改革,有些是处于前面说的一半的阶段,非常不平衡,有些是处于行政主导,招商引资,政府仅仅是准入阶段重视。有些是在转化过程当中,程度有高有低,做得比较好的不是很多,可能在某一两个方面做得比较好,比如引入市场制度方面做得比较好,有的在是提高效率方面做得比较好,全部做得比较好的地方比较少,所以是处在这样不平衡的状态中。

    然后我们看监管,因为我们今天主要说的是监管,尽管当中存在的主要的问题,实际上就是前面公用事业改革进程的一个反应,他表现在这么几个问题当中,首先是监管的理念不清晰,第二个是监管的组织和机构不独立,监管依据不充分,监管的能力和手段不足,最后是监管缺乏保障。

    我们分别讲一下,首先说我们监管理念的问题,监管理念回过头来我讲几个概念性的问题,大家都想从福利型的供暖改变到市场化的供暖,这里面实际有点毛病,就是说是不是市场化和是不是福利供暖,这根本是两个事情。是不是福利供暖是说谁来付钱,是不是市场化是是不是引入市场机制,这是两个事情。什么意思呢?就是说可以福利供暖,但是也可以市场化。比如城市道路的环卫,老百姓都不用付钱,政府出钱,政府出钱可以市场化,可以公开招标打扫卫生的公司来做,目的是什么?目的就是提高效率,引入市场机制。这种事情太多了,我们有很多国内外的例子,比如说教育券,教育券就是这样的机制,我拿着教育券就可以享受九年的义务教育,只要我到谁那享受,你市场竞争。我到你这上学,给你一个教育券,你拿这个教育券给国家要钱。这是不是福利?是福利,没有问题,是不是市场化?也是市场化。所以,从福利供暖转变到市场供暖,这个概念值得商榷。所以,这里面福利和市场化是不冲突的。

    还有一个问题,一个是私有化,私有化对面就是国有化,讲的是产权问题。第二个是民营化,民营化对面是国营化。所以,我们现在老讲国有企业和民营企业,我不知道为什么会这么分,国有企业的对面应该是民有企业,国营企业对面是民营企业。国有也可以民营啊,国外有很多,自来水公司是集体所有,实际上是社区所有,然后是民营企业运营,这就是国有民营。国有和民营不是对立的。所以,把这个概念首先理清楚。市场化对应的是高度垄断,就是说完全不引入市场制度,完全是垄断解决这个市场。还有一个就是产业化,产业化和市场化也不一样,产业化说的是能不能形成产业,能不能带动一个产业链,这是另外一回事,就是它对整个产业结构有没有改变,有没有促进作为。还有有一个是PPT,这个说的是公共部门和私营部门的合作伙伴关系,在这个里面还有一个中国的特殊情况,就是中国有些国有企业在PPT里面是(英文),什么是(英文),(英文)是公共权利部门,公共权利部门和私营机构区别就是分担责任,他把他的责任委托给私营机构完成。在这个过程中有些国家企业是国有的,但是他是属于(英文),就是私营部门,就是说我是以获取利润最大化为目标,跟你政府部门合作,完成政府部门授权的一些服务。再就是资产所有权和特许经营权的问题,这两个是可以分开的,资产所有权,当时已经说了,所有权不一定转移,也可以设置特许经营权,也说获得特许经营权的公司可以拿别人的资产进行运营,就是把国有的供暖资产,国有的供水管网,国有的污水处理厂,我私营部门运营,这是完全可以的。所以,特许经营并不一定导致私有化,当然我并不是评价私有化好还是不好,就是说没有私有化也可以市场化,也可以民营。

    回过头来我们说监管理念的问题,监管理念不仅仅是表现在什么呢?一个是政府责任问题,他以为现在特许经营了,我政府就可以不负责任了,因为交给民营企业了,所以就把他推向市场,然后一卖了之。这个实际上就是说慢慢的政府部门的看很清楚,就是说这个是走不通的,为什么?一旦民营企业拿了供水特许经营权,或者是供暖特许经营权,我拿了老百姓的钱,我把供水停了,把供暖停了,政府找谁?找政府啊。东北的化工厂污染事件,老百姓找谁?找你政府啊,你政府承担巨大的压力。所以,你想退休这种责任是不可能的,比较好的安排就是政府授权,把你的责任的一部分交给民营企业,或者是交给市场运营,通过市场提供这种服务,但是你政府要承担最终责任,这个最终责任包括服务质量,服务水平,包括效率,也包括对弱势群体的补贴的责任,这是你跑不掉的。所以,首先不要想市场化就把它都推出去,这是不可能的。第二,要在监管里面把效率作为一个重要的追求目标,就是说我们现在刚开始的时候,市政公用事业的是市场化是因为没有钱,当时的改革开放以后,当时的经济发展速度非常快,对基础设施提出了很高的要求,造成了很大的压力,他是一个瓶颈,这个时候国家没有钱投怎么办?所以刚开始的动机就是要钱,就是招商引资,到现在大家知道中国自己的钱花不完,流动性过剩,钱多的不得了,公共事业又是稳定回报的,慢慢的就不需要把招商引资作为一个目标了。但是,这个又导致了另外一个倾向,有的地方说既然不要招商引资了,我也可以管好,为什么不要外国企业管呢?实际上这里面还是一个委托代理的问题,就是国有企业效率的必然是低的,当然不排除个别的效率高,但是总体上是不乐观的。

    第二个,就是监管机构不独立,监管机构不独立造成大量的角色冲突,这里面老说的国有资产的所有权职能,政策职能和监管职能分离,实际上这里面还有很多的决策是有问题的,一个是政策制定和执行的冲突,就是我们目前的管理体制是政策制定和执行是合一的。必然造成如果政策制定错了,这个执行过程中发现了错也可以纠正,因为你自己定了政策,你要纠正就是自己打自己耳光的,就麻烦了。包括原来把自来水厂卖了,然后出问题了,然后必然是等政府换届再说,后任纠正前任,同一届纠正不了,因为决策是混乱的。

    第二个,决策和监管决策的冲突,制定政策和监管也不是一回事,监管只根据成文的依据来监管,至于严格来说,你的弱势群体有没有得到补贴是政策制定的问题,不管监管什么事,监管干什么?监管就是根据法律,根据国家颁布的服务标准,根据签订的特许经营合同来管制这个企业,你有没有完全达到这些东西,你有达到就是好的。至于说穷人交不起取暖费,或者是水费,那么水停了怎么办?这个不管监管部门什么事,监管部门认为这是合理的,你不交钱当然就不能用,你要不交钱都能用,那企业怎么经营?那么这个问题谁来解决?这是一个政治问题,要通过政策来解决,就是你要去补贴,你要为这些弱势群体提供补贴,当然补贴的方式有多种多样,有直接补贴,还有一种补贴是交叉补贴,交叉补贴就是把供暖费收的稍微高一点,那些穷人就不要交了,就是内部交叉补贴,当然这个在监管上我们不认为是一种好办法,因为他会掩盖一些真实问题,有些明明能交得起钱的,他收不上来,他也跟你说是交叉补贴了,实际上是供暖企业没有认真收费,最后他说都是补贴穷人了,实际上不是这么回事,它会掩盖一些问题。这个里面一定要把这个角色想办法分开,一般在国际上通行的就是监管机构是独立的,监管机构是部长、或者是省长、或者是市长任命,但是任命以后他有任期保障,他独立执行职务。所以,这里面这种角色的冲突就造成监管机构不能够正确履行责任。还有一些政策目标的,可能后面我还会说,现在先说一下,就是说政策目标,你一个政策目标要有一定的政策措施,然后评估一定的政策后果。比如我们讲供水的时候,说供水要提价,提价是什么理由呢?两个理由,第一个是促进节约用水,第二个是供水企业亏损,这是我们最常听到的两个理由,供水企业亏损所以要提价,水资源紧张,促进居民节约用水,所以要提价。实际上这是两件事情,促进公民节约提价,跟你自来水公司有什么关系?应该通过收税把这个钱拿走。所以,把这两个事情搅合在一块,要求公民节约就要提价,提价的收益都给自来水公司了。包括供暖也是一样,他把节能拿来说事,要不要节能?要节能,但是节能和供暖公司没有关系,应该通过资源税的方式拿走。所以,这个里面的东西是应该严格的界定。

    第三个问题,就是监管的依据不充分,监管的依据就是两个部分,一个是法律,一个是合同,就是依法监管和依合同监管。依法监管这块,我们知道我们法律为界不够,推一个市场化,建设部出一个意见就可以了,那个意见在我们国家法律体系里面什么也不是,我们国家法律体系里面最低是政府规章,就是部长令,这是最低的可以成为法律的东西,一个意见做这么大的事情是力不从心的。有些地方现在出了一些特许经营的监管办法,但是可操作性也比较差,碰到具体问题就抓瞎了,抓瞎了以后就给了政府官员极大的自由裁量权。它也是两个后果,一个是政府官员很大的自由裁量权,他爱怎么管就怎么管,再一个就是没法管,因为无法可依,出来这个问题就没办法解决。还有一个就是合同,合同现在看起来也是存在很大的缺陷,我们刚才完成了一个北京水务局的供水特许经营合同范本,希望提出一些解决的思路。总的来说,完全要依照法律和合同来讲是不够的,包括我们很多很大型的一些项目,比如上海浦东的自来水公司把50%的股权出让了,出让了以后居然是没有特许经营权,那么怎么办?就到时候再说。他有一个授权,有一个特许经营授权,说的是什么呢?调价怎么办?按照现有的法律程序提出调价申请,我来开听证会,听证以后我决定调不调价。你想想作为投资人怎么办?怎么经营?投资人完全没有保障,你说不批准就不批准。当然了,投资人也不傻,早上舒先生也说了我有很多的潜规则,还是可以让你提价的,这个时候蒙在鼓里的就是老百姓了。

    第四个就是监管能力和手段不足。监管的能力确实是政府部门新的东西,以前都是很强调技术的东西,都是技术官员出身,刚开始的时候可以说没有太多这方面的概念,通过世界银行、亚行有一些援助性的研究,搞了一些能力建设方面的东西,包括去年亚行针对城市供暖的,怎么样保护低收入群体的供暖体制改革方案,亚行专门完成了一个研究,这里面有一些东西是对的,也有一些东西,我粗略看了一下,还是有问题的。包括早上我也简单说了一下暗补改明补的,暗补改明补是一个太笼统的说法,暗补补给谁了,明补是准备补给谁?如果就是把原来用暗补补给的人,受益对象不变,直接变成明补,那么低收入群体没法保障。而且实际上就是对市场的干预,造成市场的混乱。还有手段问题,有好多东西没有,有好多手段没有,没有的原因可能就是跟没有保障,主要是经费上没有保障,这个跟早上提的问题是一样的,实际上业主委员会要正常的运行,你就应该理直气壮的拿工资,这才是一个正常的组织,正常的机制。你要给政府头上加那么多的责任,他要把这个东西监管好,最后没有健,还是预算拨款,原来的预算拨款是怎么拨的呢?就是行业管理拨的,几乎没有监管。那么你要做的事情也做不了,比如说第三方独立审计,我们的股市里面大家都知道,就是第三方鼓励审计,那个时候如果造假,责任就转移了,转移到会计事务所了。比如我委托你去,你就要承担责任了。但是我们股市里面有一个问题,就是公司出钱请他们审计,这个是不对的,应该是董事会出钱审计经营班子,你上经营班子出钱自己去审计,那就会互相勾结,弄出很多的假报表。现在很多股市市场上上市公司都是国有的,董事长和总经理是一样的,但是形式上要分开。将来这些国有股票卖出去了,结构改变了以后,董事会就另选了,就真正起作用了,现在连形式都没有,是经营班子去聘请事务所。

    有几点思考,所有我们觉得在市场化的同时一定要强化政府的责任,而不是要削弱政府的责任。它的方式就是明晰企业和政府的职责边界,就是这个特许经营权出去之后,哪些责任是企业的责任,哪些是政府的责任,要定义的非常清楚。在这个职责边界范围划定以后,企业的职责就是盈利,毫无疑问企业就是盈利。那么怎么样保证消费者的权利?就要通过这种职责划分,就是说企业提高服务质量是赚钱的手段,为什么是手段?它不是目的,企业的目的是赚钱,但是为了赚钱要提供好的服务,为什么?因为外面有竞争,你哪天把我炒掉了,不让我干了。所以,在欧洲基本上都是倾向特许经营权的,资产不转移,就是租赁经营和委托经营两种方式比较多,这个就是为了缩短特许经营权年限,因为转移资产以后,资产要在特许经营权内回收,还要获得利润,这是合理合法的,这个你要承认的,承认他要赚钱,你要给他更长的特许经营期,所以要182025年。如果不附带资产转移,我的特许经营就是五到八年,五到八年就竞争一次,当然中间还有中期的评估,中期评估对你的评价结果决定一些措施。比如说你的服务特别好,我可以调高你的利润水平,我给你奖励,奖励你比如说0.1个百分点的利润,你不好就降低,如果再不好就终止你的特许经营权,在这个特许经营里面做这个安排。其他的责任该政府承担的政府就要承担,比如低收入家庭的补助。还有水务里面就是管网,包括污水处理,这个管网是政府建的,从目前收的管理费是不能建管网的,企业是出不起的。当然如果政府愿意出钱,分多少钱买回,分多少年向企业支付也是可以的,但是主要的是要把责任划分清楚。但是,即便划分的责任,政府也要承担最终责任,就是说如果这个企业确实不好,他当中跑了,你政府要接管,你政府要承担这个责任,供水不能停,供暖不能停。

    第二,明确监管目标。这个监管目标可能最主要的是两个目标,第一个是同等保护投资人保护消费者,第二个提高效率。投资人和消费者都要保护,我们任何的偏向,受损的都是消费者,一定要同等保护,他该赚钱的让他赚,该他尽的义务让他尽,这是毫不退让的。第二个目标就是提高服务效率,要对他有压力,我看了一下亚行这次的援助报告,他基本上是用了英国的价格上限管制,他这个还是比较合理的,设定一个效率提高因子,每年要求你提高一个效率,包括我们给北京水务局做的也是这个思路,我要求你每年提高5%的效率。下一年的价格就是1CPI再减掉一个效率提高因子,才决定下一年的价格。第二个提高服务效率,有的说为什么没有强调提高服务质量,当然服务效率包括了服务质量,肯定保证服务质量才能有效氯。

    第三,赋予监管机构独立性。从目前来看,从开始特许经营,我们也就一直和建设部保持合作,我也被他们叫去参加了很多的讨论,监管机构独立性一直在谈,但是在中国现在的政治体制下确实是比较难的。如果说你成立独立监管机构是很难的事情,就只能是相对的给部门内设监管机构一定的独立性,不要给他无限制的加政策目标。不同的政策目标会导致不同的行为,有的时候你两个政策目标都加到身上,他就会无所适从。

    第四,提高监管能力,采用先进监管手段。我们考虑的监管手段,总的是要形成一个闭环,就是说它在逻辑上要有一个闭环,比如说你的成本,成本包括了建设成本,还包括了融资成本到运营成本,所有的成本都必须经过第三方的独立审批。第二个,你的成本在发生之前要经过批准,比如说你的投资,我们现在要建一个水厂,你的方案要报批,我要同意你,你才能干,你的设计合不合理我要看,设计合理了,就认为这个方案合理,方案合理了之后,下一步就是花钱花的合不合理,那么就请第三方审计,审计合理了就认为合理,这个成本就是投资成本,当然还有运营成本,也是每年进行审计,那么成本这块就可以看住。然后给你一个利润率,根据银行的基准利率加上若干个百分点,这样形成一个合理的利润率,这个百分点可以是竞争的,可以通过竞争获得,就是你要多少点的利润,他要多少点的利润,低的得。还有一个就是价值要合理的。就是通过一系列的,就是说你自己在这里面要形成一个闭环,后面不能有开口,有开口的话你的监管就无效。

    最后,就是监管经费的保障。我们提出像特许经营企业收取监管费,当然很多人反对,说监管就是政府职能,政府职能要通过政府预算给钱,说的一点没错,我完全赞同,问题是政府不给钱怎么办,就没有监管吗?他就是不给你钱,你怎么办?不监管?实际上跟被监管的企业收钱,无非就是由消费者负担,实际上还是消费者出钱,让监管机构监管,这个逻辑还是这样的。

    其他的几个问题,刚才几个概念问题已经说了,我说一下政策的逻辑问题,就是说政策目标和政策措施,刚才也大概说了一下,就是说你不能够全部搅合在一起,不同的政策目标要有不同的政策措施,而且要分清楚谁来承担造成的成本,包括我们北京就有一个很奇怪的情况,就要用天然气的是30块钱一平米,用煤的是16.5。问题是为什么要用天然气?为了北京的环境,我为北京的环境作出贡献了,所以我要多付13.5块,这个逻辑对吗?这个也很奇怪。所以,显然你的政策措施和你的政策目标完全不配套。还有一个就是节水,因为要节水,所以我动员你们买节水器具,就是冲卫生间可以分两档,大便一档,小便一档,那个是节水,但是你自己买,国家不补助,但是我自己买是很贵的,我节水不一定什么时候才能把这个节出来,所以就不买,所以这个政策达不到你的目标。还有一个就是最近公交降价,为什么公交要降价,当初的政策目标是什么?让更多的开车的人坐公交,这些人开车是不是因为付不起八毛钱,你改四毛钱他就坐公交了?根本不是这么回事,你免费了,他也不坐公交,为什么?你公交不准时的给我送达目的地,而且很危险,很拥挤,我好不容易上了一次公交,手机就被偷偷乐观。就是这样的,我很少坐公交,偶尔做了一次手机就被偷偷了,钱倒罢了了,好几百个电话号码费了我好长时间才弄明白。所以,政策目标和政策措施的逻辑就是不对的,就没想明白。你有那个钱,去把公交票价降一半,你不如给乘客补贴,补贴低收入的就可以了,然后把空调也改成四毛钱,结果原来有一部分白领专门坐空调,还舒适一点,现在你一改,空调车的人比那个还多,我就回家开车吧,所以这是一个反向激励。这个问题是什么呢?就是对政策后果没有评估和纠正,所以整个逻辑是存在问题的。

    还有一个问题就是节约,我们现在老师讲节约,节约水资源,节约能源,节约这个,节约那个。实际上大家想从经济学的角度来看,没有节约这回事,节约都是假,是用另一种资源替代一种资源,没有节约这回事。比如说我们节约水,就要买一个节水的冲便器,这个要不要花钱?要花钱的。要不要消耗资源?要的。所以,所有的节约都是一种替代,替代就要算帐。所以,没有节约这回事。你原来的供暖,大家批评这种串联式的不好,是不好,但是他当时最能实现的东西就是这个不好的,因为当时咱们国家穷,没钱,因为这个廉价,而且最有效,它有它的合理性。你现在要改,这个是要付出代价的,那么这个代价谁来出?你让老百姓出,这个肯定不合适,就像我刚才说的,因为我为北京市的环境做了贡献了,我用了天然气了,所以要多出13.5块,就是说节约是有成本的。实际上严格的讲是没有节约这回事,说能源紧缺了,就是能源价格高,能源价格高了就是用另一种能源替代,所以最好的办法就是市场起作用,你如果提高能源价格,他自然就会节约能源,你提高水价格,他自然就会节约水资源。当然,政府要为低收入阶层,最基本的采暖和喝水问题要兜底,然后你就可以提高价格,让资源配置到最需要的地方去,他自然而然就会采取很多的措施。比如说节能,节能有很多的办法,我家里面灯泡换小一点也可以节能,很多的办法都节能的,包括暖气,我就用电供暖,家里面有三房向厅,不需要让它都热着,没有人待的房间就可以让它冷着,没有关系,有很多的办法,但是这些东西都是有成本的,没有一样是没有成本的,节约只是针对某一种资源讲的,节约一种资源就会付出另一种资源。

    最后,要培养政府理性、投资人问题,消费者理性,一定要在节能问题上解决问题,说政府理性,说政府把所有的都推给市场了,最后出问题还是找你政府。投资人理性,最开始外国公司进来,利润率是24%,这就非常不理性,你就要知道市场化以后就拿不到这个钱,果然是这样,因为什么?前面的人把你的资引进来了,他很高兴,建了大广场了,后面的市长要还债,你不理性,人家也不理性,把这个事情一披露出来以后,搞的声名狼藉,你就欺负中国人不懂得市场化经营,不懂特许经营,你采取这种手段,弄那么高的利润率,舆论一片谴责。消费者也是有这个问题,我特别认同舒先生讲的,通过这种业主委员会来做这样的事情。

 

 

 

 

 

 


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