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    总的来说,我们立法方向就是打破垄断,引入竞争机制。供热作为垄断行业,政府监管应该建立在三个原则之上:

    第一个原则应该是无歧视性原则。

    第二个,这个行业监管的规则应该是透明的

    第三个就是程序公正原则。

 

    谢谢我们这个会议的邀请,说实在话,我们对供应系统确实研究不多,我自己是研究反垄断法的,因为研究反垄断法肯定会涉及到公共企业,所以对今天这个会非常感兴趣。我对这个会没有太多的准备,只是从公用企业反垄断的角度谈一些自己的看法。

    我们今天谈的是供热系统,我们之所以召开这个研讨会,我想可能是在公社系统中间,我们一些消费者感觉到可能自己的权益受到了损害,所以要求在这方面进行改革,来保障自己的权益。另外,我觉得我们现在其实对公用企业,现在社会的反响非常强烈,我们每年进行调研,大家对一些行业不满意的,可能首当其冲的就是一些公用,特别是像铁路、邮政、电力,我们去年讨论特别热的,像电力行业的抄表工一年可以赚到年薪八万甚至十万,还有他们的处级可以挣到30万,局级可以挣到80万等等,我不知道这些消息是不是可靠。但是,公用企业的收入要高于一般行业的收入这是一个事实。总的来说就是公用企业给我们提供的服务质量不是特别好,价格又特点高,他们的价格为什么那么高?他们的年收入为什么那么高?当然是凭借他们的垄断定位,所以大家强烈的呼吁怎么样在公用企业进行改革,怎么打破垄断,这也是我们研讨会的一个目的。

    我谈几个问题,首先我跟大家的观点是一样的,就是打破垄断,关键的问题就是在这些行业要引入竞争机制,我们说要在垄断行业引入竞争机制,在我们国家来说,因为我们国家的垄断行业主要是国有企业,要在这些行业打破垄断,关键的问题就是怎么样引入民营资本,怎么样引入外国资本。因为我们都知道只有当一个行业或者是一个市场有很多的供给者,有很多的竞争者,这些企业他们才会降低价格,改善服务质量,或者是增加发售品种,来满足消费者的需求。所以,只有打破垄断,引入竞争,才能够优化配置我们的资源,才能改善消费者的福利。我们在座的大家都是搞经济学的,像这些简单的道理就不用多说了。

    那么说公用企业要打破垄断,现在公用企业打破垄断主要有两个途径,一个途径就是在这个行业引入新的竞争对手,另外一个途径就是分割这个垄断厂商。像公用企业分割垄断厂商主要有两种方式,一种是横向的方式,比如说在电力行业,在电力生产方面,我们过去就是电力生产、电力运输、电力分配,或者是电力销售,都是一家企业。现在从纵向方面,我们要分割这个厂商,我们可以把电力生产,在这块比如说是竞争性的,我们可以有很多的厂家生产电力,我们在电力运输,因为它是一种网络性的,这块可能是垄断性的,我们可以把电网和电力生产,或者是电力销售分开。这样的话,在能够推动竞争的行业,就引入竞争机制,在不能引入竞争的行业,我们加强监管。分割厂商还有横向的分割,比如大家知道美国1982年把ATT公司一分为八,把电信行业从横向方面,从大垄断打成减少它的市场支配地位,从横向方面在市场方面有很多的一些平衡的横向的企业。当然,这个我觉得就是说并不是完全引入竞争,但是它的垄断性要比过去小。

    我认为要在公用企业,特别是在我们国家,因为我们国家在这方面现在也在进行试点,比如在电力行业,我们也是要考虑把生产厂家,或者是把联网运输厂家进行分开,比如说我们在电信行业,过去搞了南北拆分,在这些行业都进行了纵向、横向的分割。但是我们真正要打破垄断,就是考虑怎么引进民营资本和外国资本,因为不同的生产厂家和不同的所有权人竞争起来,我想这个竞争性是更强的,对我们在这方面,如果真正推动竞争的话,会给我们消费者带来很大的实惠。

    我想我们国家现在改革的方向也是,在这些垄断行业怎么样的引入市场竞争机制,现在特别是2005年的2月份,国务院发布过一个《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,在这个若干意见里面提出来要在我们国家的所有的行业,包括电信、电力、铁路、民航、石油、金融服务行业都要引入竞争机制,也就是说过去国有垄断企业能够进入的行业,现在也允许民营企业进入。当然,我觉得国务院这个文件是非常重要的,但是它的实施并不会非常理想。因为现在绝大部分民营企业感觉到他们在市场准入方面,在市场竞争方面,他们和一些在位的垄断企业比较起来,和一些国有垄断企业比较起来,他们并没有真正享受到国民待遇,也就是说在这方面,我们这些垄断行业很多都是这方面的垄断性非常强,也就是说我们的市场竞争没有真正的开展起来。

    我想我们现在民营企业进入这些国有的垄断行业,特别是进入一些公用事业行业,我们一般说都是规模经济的问题,或者是处于自然垄断的原因,其实在我们国家绝大部分还不是因为自然垄断和规模经济的问题。比如石油行业,民营企业要进入的话非常难,即使进入了,你和中石油、中石化的地位是不可能比的。也就是说在我们国家其实民营企业,或者是外国资本进入一些垄断行业,主要的问题还是因为我们国家的经济体制问题。

    所以,我想在公用企业打破垄断行业方面,我们非常重要的一个努力方向,就是要政企分开,也就是推动垄断企业的公司制度的改革,要建立真正的现代企业制度,只有当我们现在的国有垄断企业真正成为一个公司,成为一个企业,我们在这些行业可能才能够真正的引入一些外国的资本或者是民营资本,也就是说真正引入竞争机制。

    第二个方面,我想谈的就是对一些垄断行业,我们应该加强监管,应该建立有效的监管机构,刚才赵先生这方面谈了很多,我觉得是非常好的,他们非常有实践经验。我想我们现在垄断行业改革的方向,不管是什么行业,电信、电力、铁路,这些行业的改革方向都是要打破垄断,引入竞争机制,我们尽管说这些行业方向是打破垄断,但是毕竟这些行业很多是和网络相关,或者是和基础设施相关。因为那些网络往往存在着规模经济,那么我们说尽管在这些行业要打破垄断,我们的改革方向是打破垄断,但是知道行业竞争也是很不充分的,在我们国家可能有些行业完全没有竞争,比如像铁路。因为他的竞争是不充分的,或者是完全没有竞争,我们从经济学的角度,也就是说当一个企业如果没有竞争者,或者是他不能感受到充分的竞争,那么这些企业肯定就会滥用他的市场支配地位。所以,国家对这些行业就应该进行监管。所以,现在我们的改革方向虽然是放松管制,但是在这些行业仍然存在管制,当然管制的方向和目标是不一致的。过去的管制是注重与价格管制,安全管制,当然现在还是重视安全管制,但是现在的管制重视的就是怎么样在这些行业引入竞争机制。

    因为这些行业管制方向是引入竞争机制,也就是说要打破垄断,所以现在在管制方面,主要的从垄断行业的管制是有以下几个方面:

    第一个方面就是市场准入方面的管制。我们说这些垄断行业的方向是允许达到一定条件的企业进入这些行业,但是也并不是说所有的企业都能够进入这些行业,国家就有必要在这些行业,比如像电信行业,肯定是存在一些资源,比方说电信频谱的分配问题,或者是其他的资源问题,比如像航空业也有一个资源的问题,也就是说它肯定有一个市场准入的条件。从市场准入方面,比如说怎么维护网络的安全性,怎么样维护网络的完成形,保证电信服务的质量,怎么样保证含量,怎么样实现城市建设规划的目标,怎么样实现土地的目标规划的目标等等。也就是说在市场准入方面,有很多的技术方面的问题,资源方面的问题,环境保护方面的问题,我想我们供热系统,当然在这个方面和我们的电信、铁路比较起来,他这个垄断性一般都是小的垄断,但是这些市场的准入肯定也有一些市场准入的条件。

    第二,从公用企业来讲,因为公用企业都是和网络相关的,那么在这个方面国家监管的一个很重要的方面就是要保证互联互通。也就是说,因为你要引入竞争者,比如供热系统也存在一个网络问题,我们需要供热,或者是供电,或者是供水都有一个网络,如果要引入竞争企业,那么就出现了现有的网络能不能够给竞争者使用,或者是竞争者自己要建立自己的网络,怎么样实现这些网络之间的相互的互联互通的问题。从监管的角度来说,在网络互联互通方面,应该保证特别是像有些网络,比如铁路方面的铁路网,一般来说是国家的,但是铁路的运营可能是有不同的,刚才赵先生讲了,我们可以通过特许经营,让不同的经营者进行铁路方面的运输,提供铁路的运输服务。在这个方面关于互联互通的方面,就应该给进入者得到一个客观的、不歧视的,与成本相符的,或者是合理的,透明的价格条件,因为你使用网络肯定有价格条件,这个价格至少是无歧视的条件,是透明的,是公平的,是合理的。当然,这样的价格条件怎么样来定义,我觉得一般是要通过谈板,或者是国家在这方面也可以出一些标准,如果双方谈判不成,应该从法律方面给当事人司法救济的手段,比如可以到法院进行救济。

    垄断行业的改革还有一个监管方面的重要的问题,就是资源配置,特别是公用企业,像电信,像航空业,还比如石油业,当然都有一个资源配置问题。在资源配置方面,通过一个什么样的方式,比如像电信行业,电信企业如果在市场开展竞争,他应该有一定数量的电信号码,这些号码怎么配置,怎么分配,比如通过拍卖,通过竞标的方式等等。这些都应该是一个公开的、透明的,或者是客观的方式来进行。

    在公用企业的监管方面,还有一个重要的问题,就是基本服务,我们说公用企业,特别是像电信、电力、铁路,这些都是提供一些社会上最基本的需求的,也就是说这些行业都涉及到一些基本的服务问题。在过去比方说电信企业,他可以通过一些赚钱的部门,和一些不赚钱的部门,比如基础服务,他可以通过交叉补贴的问题,通过交叉补贴的方式解决这些基础服务,现在如果这些行业引入了竞争,可能就是一些企业大家都愿意搞一些能够利润比较大的部门。对一些基础性的服务比如特别是像邮政,我们说应征是基础服务型很强的,比如50以下,或者是欧洲规定20以下的邮件,像这样的基础服务怎么样保证,这是国家需要考虑的问题,也就是说监管者需要考虑的问题。一般来说,国家应该保障这些基础服务,我想在这些方面,国家应该有一些财政补贴,或者是让现在的一些参与市场竞争的一些企业,可以在这方面支付一部分额外的费用,能够建立一个基础服务的资金或者  基金,这样的话就能够保证这方面的问题。像我们的供热系统,当然有一些家庭收入很低的家庭,他付不起供热费用,因为我们既然在租房方面都给一些特困户一些补贴,我想在这方面国家应该有一些办法,比如通过基本的社会保障法,通过一些特殊的社会政策,这些问题是应该能够解决的。

    当然,对公共企业的监管,还有一个就是价格监管。因为在公用企业行业,即便是引入了竞争,这些竞争也是很不充分的,这些企业如果没有感受到充分的竞争的情况下,他们就肯定有那种趋势来抬高价格,所以在这方面我认为国家还是有必要进行价格监管。当然,因为你现在这个行业改革的方向就是引入竞争机制,你这个价格监管肯定和过去是不一样的。有些像我知道在德国讨论过,要不要对电力企业进行价格控制,有人说这些行业既然引入竞争机制,这个行业就不应该有价格监管。我觉得在我们国家最好有一个价格监管机制,最少允许给他一个最高的限价,我想在这个方面,中国目前完全放开价格是不现实的。另外,这个方面还有一些,比如说价格监管方面,从德国来说,如果这些企业想抬高价格,德国原来是两联邦卡片局监管的,他们要抬高价格一定要报联邦卡片局,要经过卡片局批准。还有其他的一些行为,比如银行要商定利息率,这个也是一种价格行为,我觉得这些方面都是违法的行为,这些价格行为应该得到监管。还有串通定价问题,像我们供热系统的企业如果有串通定价的行为,这些肯定是违法的行为。

    总的来说,我们公用企业改革方向就是打破垄断,引入竞争机制,所以现在的监管和内容,和原来完全没有竞争情况下的监管的内容肯定是有区别的。但是,不管怎么说,我觉得行业监管,特别是垄断行业的监管,应该是建立在三个原则:

    第一个原则应该是无歧视性原则,也就是说对于所有的企业,不管它是国有的,还是私营企业,只要他们符合了进入市场的条件,就应当让他们有参与市场竞争的机会。

    第二个,这个行业监管的规则应该是透明的,也就是说什么样的条件能够进入这些行业,他们进入这些行业应该承担什么样的责任,等等这些问题都应该具有透明度。昨天美国大使馆请了几个专家,你们说说中国市场到底有多高,为什么美国人对中国市场透明度这么头疼呢?美国人原来说中国政府操纵汇率,但是他们拿不到证据,所以他们认为中国市场不透明。现在美国人又说中国出口产品存在着国家补贴,但是因为出口补贴很多都是地方政府的行为,地方政府的行为很多也没有公开的法规可以给哪些企业补贴,当然我觉得在税收方面可能是一些公开的,但是除了税收方面其他的补贴可能透明度还是很差的。所以,美国人对中国市场方面的透明度感到很头疼。但是,我觉得我们在监管方面,政府要做到有效的监管,我觉得这个监管规则,特别是进入市场的这些条件应该是非常透明的。

    第三个就是程序公正原则。我们现在很多的行业监管法里面根本没有给当事人提供救济的机会,如果当事人进入市场进入不了,或者是他进入市场之后受到监管者不公平的待遇,这些企业应该得到一个什么样的机会?有什么样的方式能够得到一个救济呢?我觉得一般的应该给他一个司法救济的手段,现在我看了一下我们的电信条例,我们在这方面完全没有给当事人提供,如果他们说到一些不公平待遇,如果他们应该得到救济的情况下,没有规定他们到法院起诉的条件。

    我们国家现在在垄断行业监管方面,我们现在已经有了不少的法律规定。比如说现在我们1995年国家颁布了电力法,当然现在正在修订电力法,我们在80年代颁布了邮政法,现在也在修订,我们在2001天颁布电信条例,现在正在制定电信法,我们也颁布了保险法、银行法、铁路法等等,我们在公用企业,在这些垄断行业方面,我们现在已经颁布了很多行业。但是我们的监管,从英国的监管来讲就是政府的规章,但是其实监管应该是指国家,包括政府对这些行业相关的一些干预、管理的法律制度,当然就包括我们现有的一些法律,也就是说这些监管其实就是和垄断行业相关的一些法律,当然包括政府部门的规章,都应该属于监管法的范围。

    我们国家现在在行业监管方面已经有了很多法律规定,特别是在电信方面。但是,我觉得我们国家行业监管的问题是非常多的,特别明显的问题,比如说铁路,这次春节铁路运输不涨价,但是老百姓买不到票,这跟我们的铁路监管机构没有关系吗?我想肯定是有关系的。因为很多人认为现在老百姓买不到票,主要的问题是票贩子和内部人有勾结,那也肯定是我们的监管不到位。另外,特别是大家有意见的是我们的垄断行业工资上涨非常快,和一般的行业比较起来,他们的上涨频率快,幅度大,这个当然和我们监管有关系,你应该对他的成本、收益和价格进行监管。比如说电力行业,电力行业普遍存在亏损的情况下,他的工资收入还那么高,这个肯定作为监管部门,你就应该考虑一下他的成本,因为成本里面就包括工资。如果我们有一个很合理的监管,一个有效的监管,可能老百姓的怨气就不会像今天这么大。

    当然,刚才赵先生谈到监管应该是独立的监管,我认为垄断行业监管机构的独立性主要是表现在两个方面:一个方面就是这个监管机构应该是独立于企业,也就是说它和这个企业之间没有什么经济方面的关系,当然监管方面的费用、这个资源问题从哪里来?可以从国家来,外国还可以从被监管的企业进行收费。但是,不管怎么说,这个监管者应该跟被监管的企业没有经济利益关系,只有没有经济厉害关系,监管者才能够在被监管的企业和消费者,或者是被监管的企业和其他第三方的企业发生了争议的时候,才能够站在一个中立的地位,他才能够既能够保护被监管企业的利益,同时也能够保护消费者的利益,能够保护其他企业的利益。

    另外,监管企业的独立性尤其应该表现在和政府其他的决策部门的关系方面,也就是说它的独立性应该表现在它在监管方面不应该受制于其他的政策部门的影响。比如说我们在中国,中国因为垄断企业当然和国资委有着非常密切的关系,如果我们的监管者,在他决策或者制定政策方面,往往都要受制于国资委,或者受制于其他的,比如国家发展改革委员会等等,这样它的独立性就是比较差。当然,在中国现行的体制下,怎么样建立一个独立的监管机构,这方面的问题还是比较大的。

    另外,我想要提高这个行业监管的独立性,我觉得独立性和监管者的效率是有非常密切的关系的,但是他是否有效率,还取决于他是否有权威的机构。比如我们一些监管者,比如电力行业的监管部门的权威性就不够,为什么不够呢?它上面还有一个婆婆,他要受制于国家发改委,这样它的权威性肯定受到很大的影响。另外就是监管的资源,比如你要是对一个部门,看看他这个成本和收益是不是平衡,是价格是否合理,监管者可能需要付出一定的财力。如果监管机构没有足够大的财力,我想他也不可能做到有效的监管,在这个方面怎么样保证经费的问题,刚才赵先生已经谈到了,这个也是监管机构很大的一个问题。

    另外一个,我想监管机构作为一个有效的监管机构,作为一个有权威的机构,就应该公开他监管决策的过程,比如说关于价格方面,比如说他要召开听证会,他要公开他的决策,在其他的方面的监管,他怎么样作出这个决策的,他为什么作出这个决策,这样的决策对这个部门的发展是什么,对消费者的影响是什么,他都应该作出一个答复,应该给社会一个交代。另外,在决策过程中,他应该听取专家的意见。总的来说,决策的过程应该是公开的、透明的,他决策的记录,比如说对某一个企业在决策方面做出一个处分,都应该是公开的、透明的,让其他的企业得到一个教训,过程让其他的企业对他们的市场行为有一个可预见性,让监管方面的法律法规和这方面的政策有一个相对的稳定性。当然,作为一个监管机构,他还应该受到一个约束,他应该得到一个监督,也就是说他虽然作为一个监管者,他必须应该得到其他人的监督,我们从法律上来说,他应该得到司法的监督,因为监管者是一个政府部门,特别是在我们国家是一个政府部门,是一个政府机构,他这个机构的决策是不是正确,他对被监管企业作出的决定是不是正确,这方面应该得到司法的审查,在这方面我们国家的立法还是比较欠缺的。

    还有一个问题,因为我是搞反垄断法的,垄断行业他不可能不受到反垄断法的制约,我们国家在制定反垄断法的过程中,垄断行业包括电信、电力、邮政、铁路,这些行业要不要受到反垄断法的制约?或者是这些行业应该不应该从反垄断法中得到豁免?向来这是争议比较的大。我记得在2000年的时候,当时我们的草案规定民航、铁路邮政等等的行业,可以不受反垄断法的制约,也就是说反垄断法要给这些行业豁免。但是最近几年,我记得从2002年以来的草案,我们已经不再给这些行业豁免了,为什么呢?就是因为这些行业现在都在进行改革,改革的方向都是打破垄断,要引入竞争机制,既然这些行业要逐步的开展竞争,这些行业就不应该受反垄断法的豁免。所以,现在的反垄断法的草案,特别是20066月份国务院法制办交给全国人大常委会草案里面都没有公用企业,或者是国家垄断的企业,没有给任何行业的豁免,除非农产品做了特殊的规定,因为考虑农产品是特殊的产品,因为那个产品不可能通过市场竞争变大变小。比如我们在计算机方面,在电视机方面,可以通过竞争,这个产品可以变多,变少,但是在农产品方面,我们相当的程度还是靠天吃饭。所以,在这方面农产品在反垄断法可以得到豁免,这是国家的规定,比如在欧洲和美国都这有方面的,这方面我们是参考了外国的经验,也是因为参考了外国的经验,我们对公用企业方面也没有给予豁免。

    现在的一个问题,因为这些行业应该适用反垄断法,另一方面就是这些行业上面都有一个监管机构,比如碰到一个案子,监管机构要处理这个案子,比如电信条例规定了,我们立法的宗旨是维护这个行业和市场的公平竞争,如果碰到一个滥用行为,这个案子应该由谁来管?我们现在的草案第44条规定了,对于我们现在有些行业,如果这些行业有监管机构或者是主管部门,这些主管部门或者是监管机构有权归置这些行为,有权处理这些案件的情况下,我们反垄断执法机构就没有管下去。在座的也看到了我的态度了,我写了不少的文章,我对这种做法是持否定的态度,为什么我认为这个做法不行呢?因为我从中国国情的出发,就是监管机构往往和被监管的企业,因为他经常在接触,他们有一定的相关的经济利益,特别是如果考虑到将来的监管机构的费用是从被监管企业来的话,我觉得那种情况下,相关的经济厉害关系就更强。在这种情况下,如果我们把这种案件全部交给行业监管机构管的话,我就想到这个监管机构可能很难在被监管企业和第三方企业,包括被监管企业和消费者之间的争议发生纠纷的情况下,能够站在中立的地位。大家想想我们邮政法,如果邮件在运输过程中受到损害,邮件运输人完全不承担责任,现在就出现什么情况呢?有些邮件,特别是一些广告,有些邮政所把广告当废纸卖了,这个企业损失非常大,但是他说邮政法规定不承担任何责任。因为现在一方面是监管者和被监管企业有厉害关系,另外一个是很多行业监管法,其实主要是垄断企业主张出面制定的,那些法律法规很大程度上是在保护这些企业的利益。

    所以,我们如果说这些行业,特别是在竞争案件的管辖权全部交给这些企业,我想将来消费者的权益很难得到公平的保障。我认为在这些行业,就是两个机构都可以有管辖权,当然他们应该在管辖权方面进行一些分工。比如涉及到市场准入的问题,涉及到网络的互联互通的问题,可以由行业监管机构管,但是在这些情况下,我想涉及到一些反垄断法的专业问题,这些监管机构也应该征求反垄断执法机构的意见,比如德国有一个行业监管法,他们就是这样做出规定的。但是,对外这些行业一些滥用行为,比如说滥用市场支配地位,不合理的抬高价格,特别是对一些价格共谋行为,或者是掠夺性的定价行为,或者是其他的一些违反了反垄断法的行为,我想反垄断法的执法机关应该有管辖权。当然,我们把这个管辖权交给反垄断执法机关,这个也是取决于能不能在中国建立一个有效的、独立的、中立的反垄断执法机关,当然这是我们反垄断立法的一个难点问题,也是热点问题,我们反垄断法迟迟步步出台,很大程度上就是因为在中国现在目前的情况下,目前工商局、商务部和国家发展改革委员会都有一定的管辖权来处理竞争案件的情况下,怎么样来建立一个有效的反垄断的执法机关是我们中国的反垄断立法当中的一个难点。

        所以,我想在座的各位,如果我们关心供热体制改革,我们应该关心中国的反垄断法,我想我们的反垄断法属于颁布出来之后,肯定对我们国内的所有的经济部门,包括对我们垄断行业,包括对我们供热系统行业,在供热系统方面都有一定的影响

 

 


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