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 我国控烟立法工作滞后,目前还没有一部专门控制烟草危害的法律,这也是全面禁止公共场所吸烟步履艰难、烟盒包装上的“健康警示”图片难产、烟草广告不能全面禁止的重要原因


 
法治周末记者 高原
       近日,首个由民间控烟组织向8个控烟职能部门提出政府信息公开得到回复。
       2013年5月5日,北京市义派律师事务所向“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”8个小组成员申请政府信息公开,申请内容主要包括控烟履约经费总额及来源、控烟履约经费支出、对于烟盒上使用警示图形的态度等。
       8个部门都在法定时间内作出了答复,值得注意的是,这是该小组政府信息首度公开。
       此前,2003年11月,中国政府签署了《烟草控制框架公约》,2006年1月9日,公约在我国生效。
       2007年4月27日,国务院批复成立烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组,组长单位为工信部,副组长单位为外交部和国家卫生计生委。成员单位分别为财政部、海关总署、国家工商总局、国家质检总局和国家烟草专卖局。
       2012年12月21日,控烟履约领导小组,在经过30多个月的协调统筹后出台了《中国烟草控制规划(2012-2015)》。

 
       八部门回复被指过于笼统

 
       尽管得到了8个部门的回复,但是受访专家对回复内容并不是“很满意”。
       对于控烟经费,外交部回复“全部来源财政拨款。2006年以来,在控烟方面的年均支出为100元,合计800元,主要用于国际禁烟日制作控烟标语横幅”。
       国家卫生计生委回复,2006年以来,相关经费约8660万元,其中中央本级经费,2006—2009年,每年约265万元,2010—2013年,每年约150万元;中央补助地方项目经费,2006年—2012年,每年约1000万元用于补助地方创建无烟医疗卫生机构示范基地。
       财政部回复:“控烟所需资金全部由财政安排,截止到2012年年底,中央财政已累计安排近600亿元,地方各级财政也相应安排了补助资金。”
       国家疾控中心原副主任杨功焕在接受法治周末记者采访时说:“财政部的回复说,2012年年底已经累计安排近600亿元,而这个经费具体用在哪儿并没有说明。”
       而海关总署、国家工商总局、国家质检总局、国家烟草专卖局则以不属于信息公开范围作为回复。
       中国疾病预防控制中心控烟办公室副研究员肖琳在接受法治周末记者采访时说:“这次只是起步,未来前进的方向可以更加细化,比如给海关总署申请禁烟工作目标的信息公开,针对这次海关总署的回复‘打击香烟走私违法犯罪活动’,我们有权利追问,这项工作做了没有,如何落实,如何做到有根有据。”
       “明年会对专项问题进行追问,比如对于财政部,会问到钱拨给了哪些单位,这些单位进行了哪些研究,研究成果是什么等。”本次活动的发起人之一、北京市义派律师事务所律师王振宇说。

 
       民间力量不容小觑

 
       2011年年初,由多位中外控烟专家联合撰写的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》指出,我国控烟效果的确微弱,与《公约》要求差距巨大,履约绩效得分很低,只有37.3分。
       “中国2000年之前控烟还不错,1997年是高峰,从那之后就开始走下坡路。一个原因是主管部门不积极主动,决策层缺少一批热心控烟的人。”中国控制吸烟协会原副会长张义芳此前接受媒体采访时表示,中国政府已加入《公约》,但是实际行动不够。《公约》要求,烟盒上2/3的地方必须登警语,中国没实行。
       《公约》还要求降低吸烟率,但中国一直排在前几名,甚至逐年上升,现在吸烟率达40%,男性达70%。世界卫生组织曾发布报告称,中国是世界上唯一吸烟比例在上升的国家。
       杨功焕指出,国家烟草专卖局和中国烟草总公司作为中国政府履行《公约》领导小组的主要成员单位,进行了不利于控烟履约的工作和活动,这是控烟效果微弱的根本原因。
       “毫无疑问,最大的障碍是来自烟草业的强烈阻挠。”2010年11月18日,世界卫生组织总干事陈冯富珍在世界卫生组织《公约》缔约方第四次会议上表示,防止烟草业干扰公共卫生政策是《公约》的基石,对履约工作至关重要。
       根据民间控烟组织的报告,中国控烟履约进程迟缓而艰难,主要原因就在于政府主管烟草行业的行政部门同生产销售烟草制品的企业是两块牌子、一套人马,政企不分。
       履约工作部际领导小组中工信部为组长单位。“工信部既是主导部门,又管理着国家烟草专卖局,集两个对立的角色于一身,作出的决定难辨是企业决策还是政府决策。”杨功焕说。
       即使在全球全面控烟背景下,中国的卷烟产量依然是增长最快的国家之一。然而多项国内外研究证明,虽然烟草企业是纳税大户,但考虑到其所导致的疾病、误工等社会成本,其净效益已被抵消甚至已为负值。
       王振宇说:“我国控烟履约工作缺乏明确要求和目标,没有考核、惩罚机制,小组成员是平级单位,影响开展工作。”
       尽管面临重重阻力甚至是公开非难,与烟草业的顽强对抗中,民间力量却呈现出不容小觑的力量:促使民政部取消6家烟草企业“中华慈善奖”;抨击上海世博会接受烟草企业两亿元捐赠;致函中纪委反映公款买烟问题;为大热影片《让子弹飞》颁发“脏烟灰缸”奖。同时,无烟奥运行动、无烟医院、无烟学校等活动也在如火如荼的进行中……中国控烟环境正逐渐转好。
       “从目前来看,控烟的几大政策都没有实质进展。只要领导重视,中国没有办不了的事。我们之前搞疾病控制搞了那么多年,难度那么大,最后的成绩让世界人羡慕。控烟也是如此,我认为只要政府重视,再大的困难都是小的。”中国控制吸烟协会常务副会长许桂华坚信。
       她介绍:1990年中国控烟协会刚刚成立的时候,我国有154个城市都制定了公共场所控烟条例和法规,政府部门也开始主导控烟。但从1998年之后,中国控烟事业陷入了一个停滞期。直到2005年,世卫组织通过《公约》,人大批准通过《公约》,这几年控烟工作才有进展。

 
       控烟法规层级低

 
       当被问及“对履行公约需制定和调整法律法规的意见”时,工信部答复:“公约和我国现行的法律法规一致,各部门将按职责制定、完善法律法规。”
       当被问及“自2006年以来我国处罚在公共场所吸烟的人数和罚款数额”时,卫计委答复“2011年5月1日起施行的《公共场所卫生管理条例实施细则》没有将公共场所吸烟纳入行政处罚范围,因为没有相关信息和数据”。
       王振宇表示,工信部的答复无明确数据,但是仍可以从我国控烟立法现状中得出结论,那就是控烟领导小组对推进立法效果甚微。
       在卫计委的信息公开回复中,也道出了症结所在:“无烟城市”执法依据来源于地方立法,而地方立法层级过低,在执法权力、实施处罚等方面面临合法性缺陷。
       据中国疾控中心控烟办公室统计,早在原卫生部禁烟令出台前,中国已有157个城市出台了公共场所控烟的地方法规,除了上海、南昌等极少数城市情况稍好些,其他城市大都陷入有令难行的尴尬局面。
       我国控烟立法工作滞后,目前还没有一部专门控制烟草危害的国家法律,这也是全面禁止公共场所吸烟步履艰难、烟盒包装上的“健康警示”图片难产、烟草广告不能全面禁止的重要原因。
       国际著名控烟活动家臧英年在接受媒体采访时介绍,亚洲控烟效果最好的国家和地区,如泰国、新加坡、我国的香港和台湾地区都有烟草防治法,中国虽然也有地方性的控烟立法,但其效力显然不足以应对当前的控烟形势。
       “应尽快制定全国性的控烟法律,使控烟有法可依。”臧英年认为,这一法律的主要内容应包括保护非烟民不受烟害、协助烟民戒烟、在烟盒上印制警示图像、征收烟草税等。
       王振宇告诉法治周末记者:“我国的法律,只有禁止,没有处罚,在以后的立法中,是否考虑把禁烟写进治安管理处罚法中去。”
       对此,杨功焕建议,“全面推行公共场所禁烟”的“路线图”应包括国家和地方层面的立法执法、烟草控制项目活动、保障措施和监督评价等方面,比如制定和修改有关二手烟危害、烟草包装、烟草广告和禁止向青少年出售烟草制品等方面的法律法规;开展健康教育、提供戒烟服务;提高烟草税率和价格以及建立烟草控制评估指标体系等举措。
       与此同时,杨功焕建议为公共场所禁烟设立“时间表”,希望社会各界共同努力,逐步实现未来5年的控烟目标,尽快全面迈向“无烟中国”。

 

http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/3797

 
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