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中国是一个农业大国,13亿人口中有9.43亿农民,然而农民的平等权长期得不到重视。多数人平等权不完整,本身就是对法治社会的无情嘲弄,尤其是问题发生在经济快速发展、社会不断进步的社会主义国家,不得不引起人们的普遍重视和深刻反思。

中国农业问题的重点是农民问题,要解决农民问题必须全面修补现阶段农民的平等权利。只要当农民获得相对完整的平等权利之后,才能享受到真正的国民待遇,才能在生活上享受到社会保障、在经济上获得发展空间,在政治上当家自主。农民只有获得相对完整的平等权,脱贫才能有保证,致富才能有渠道,做人才能有信心。

一、平等权的相对完整性

()什么是平等?

平等是作为人所应当拥有的一种资格,平等不仅体现着人与人之间在这个社会上的人格尊严,更重要的是它体现着人与人之间的社会地位不被排挤和歧视。平等既体现了人性的关爱本质,又表达了人类的共同追求。平等既是市场经济的基本条件,又是保证社会和谐的基础。那么,平等究竟是什么?

平等,指的是人与人在社会上处于相同的地位,在政治、经济、文化上享受同样的权利。平等至少应包括以下三条细则:

第一,对所有人应一视同仁、同样对待。这是平等的基本含义,其立论的依据并不是某种知识体系,而是基于一种信念和自身保护的需要。首先,最基本的平等就是人的平等。尽管,人与人先天条件和后天努力会存在许多差异;但所有这些差异都不应构成一部分人可以歧视另一部分人的理由。除非有特殊情况,任何人都不应受到歧视。其次,作为社会中的一个成员,我们都希望自己能与其他人一样,享有追求幸福和利益的权利,而这种愿望只有在人人平等的社会中才有可能实现。如果社会不平等,那么每个人能实现愿望的条件就不可能完全一致,某些人就会被剥夺掉部分权利。既然没有人愿意成为这种不平等关系的牺牲品,那么,我们就不可能选择使自己利益蒙受损失的方式。

第二,机会均等,为此,要清除一切妨碍个人和群体进步的障碍。这一原则指出了平等的具体内涵以及实现平等的基本途径。平等不是绝对的和无条件的,判断某种平等要求是否合理的标准就是看其是否有助于个人和社会的进步与发展。从这一点出发,我们所能要求的平等只能是相对平等,而无法追求绝对平等。平等并不意味着每个人都能得到他想要的东西,而只意味着任何人都不会被剥夺追求幸福和正当利益的权利。实践证明,建立在承认机会均等原则上的社会往往比其他社会更繁荣、更进步,人们所享有的自由权利更多,彼此之间的关系也更平等。所以,以机会均等作为一个社会基本的平等原则,有助于促进社会的文明与进步,有助于各种价值之间的协调和融洽,对于保障个人自由和社会稳定、防止平等向其对立面的蜕化将起积极作用。而社会公共部门的任务就在于维护平等的竞争环境,保障每个人的平等权利,消除一切垄断现象,使一切机会向一切人开放。

第三,只要可能,应满足所有人的最基本的生活和文化需要。这一要求是机会均等原则的修正。它主张按照不同的情况适用不同的平等原则,并且越是涉及人的基本利益的平等原则,越需要在实现过程中加以重视。从这一原则出发,在某些时候,社会有权采取某种不平等的分配方式,以帮助那些因客观原因而无法获得基本生活保障的人,使他们得以摆脱困境。这一要求表面上是对机会均等原则的否定,但从另一角度看,它又是建立在确认每个人的生存权和发展权的基础上,是通过限制强势群体的高级需求来满足弱势群体的基本需求。所以,强调满足所有人最基本的生活和文化需要并非与平等精神相违背,而是同样情况相同对待,不同情况差别对待。

第一条细则主张人的平等,第二条细则主张机会均等,第三条细则主张对弱势群体进行保护。前两条强调同样情况相同对待,后一条侧重不同情况差别对待,难点在于对相同情况的界定和不同情况的区分。

从事情的发展过程看,平等分为起点平等、过程平等和终点平等。社会学把平等分为政治平等,经济平等和生活平等。从本质上讲,平等有概念平等和事实平等之分。

站在同一起跑线上的人机会均等,这句话表面上看起来非常公平,但仔细推敲,需要研究的问题很多。首先机会仅仅是一种概率,不是每个人都可以得到的。其次,机会提供者的喜好厌恶、主观愿望十分重要,很难保证机会提供者公平、公正地授予机会。对于获取机会的人来说,后面的发展环境也更难保证人人平等。有鉴于此,把平等分为起点平等、过程平等和终点平等是有用的。对于小范围的起点平等,依靠团体民众和负责人的努力,通过改革是比较容易实现的。对于地区性乃至全国性大范围全体民众的起点平等,一般需要革命才能实现。过程平等只能依赖法律体系的完善和法制社会的建立来实现,它是一个动态的、不断发展和变化的主题。在这个漫长的过程中,人们为了求得相对的平等,付出了艰苦卓绝的努力。终点平等在绝大部分情况下,是一种象征性的平等;从某种意义上说,这种平等往往只是愿望和企盼。

法律面前人人平等,能平等吗?如果能平等,就不会出现如此多的冤假错案。真理面前人人平等,能平等吗?当官的和平常百姓如何平等,因为决策权资源调配权总是掌握在有权者手中。尽管我们天天说平等是每个人不可夺的天赋权利,但是现实却是官大一级压死人。现在大家都在说社会两极分化严重,富的太富,穷的太穷。什么原因呢?我国著名经济学家吴敬琏先生一语道出了本质,他说:中国的收入差距拉大,主要是因为机会的不平等。机会的不平等为不正常收入、腐败收入提供了来源,如腐败过程中的寻租活动,就是利用权力创造收入,最突出地表现在资格评审、许可审批、物资调拨、干部任命等方面。在国有资产重新界定的过程当中,利用机会的不平等,掌权者也可以方便地蚕食、侵吞公共财产。这些现象至少说明在现阶段要实现真正的平等是很不容易的。看来,概念平等和事实平等的概念不能不分。

如果公平(结果平等)与效率也许不能两全的话,那末公正与效率是必须两全的。近年来,西方一些学者尽管反对平等优先,却不会反对公正至上。概言之,这种公正至上一是体现为起点的公正(机会均等),二是作为规则的公正

作为规则的公正(竞争的公正)不难理解,也没多少人对此提出歧义,但起点公正(即形式的公正)时下被部分中国思想界人士视为不可能,起点平等既不是来自于人们对一切人生而平等的单纯自然状态的实际体验,更不是起源于宙斯的裁决,也不是基督教价值观的体现,而是作为规则平等的逻辑前提而取得其先验意义的。如果对规则平等的规则不做出某种限定的话,规则平等就不可能关联。如奖勤罚懒是规则,优胜劣汰是规则,而成则王侯败者寇有枪就是草头王也是规则。在这种情况下,如果把规则与平等孤立起来看,就会造成一个悖论:平等的规则是否意味着平等?谁有权立下规则以及立规则者与规则约束下的众生间是什么关系?为在逻辑上必须认定在规则之上另有原则存在,这一原则就是起点平等,没有起点平等就没有规则平等,从而也就不会有公正。

至于政治平等,经济平等和生活平等将是本文第二部分需要重点讨论的内容,这里从略。

()什么是平等权?

平等必须通过平等权的实施来实现,而这种实现的途径不能仅限于宪法的文字规范,当然,文字规范是得以实践的唯一合法根据,我们的平等需要宪法规范性文件加以载明并宣告,但不停留于此,它必须长途远行。

具体地说,平等权概念包括以下几层含义。

首先,平等权并不只是指在适用法律上的平等,严格地说,它由四部分组成:一是权利平等,即所有的公民平等地享有法律规定的权利;二是义务平等,即所有的公民平等地履行法律规定的义务;三是法律适用平等,即国家机关在适用法律时平等地对待所有的公民,在保护或惩罚上一视同仁,不可因人而异;四是法律界限平等,即任何组织或个人都没有超出宪法和法律的特权。这四部分是一个有机的整体,它们的统一构成了法律上的平等权。

其次,平等权表达的是权利主体在法律所限定的范围内的平等。范围的限定决定了这种平等是绝对性和相对性的统一。绝对性主要表现在两个方面:一是权利主体享有和实施权利的可能性是绝对的只要是法所规定的权利,一切符合该权利要件的主体,无论他是否已经具有实现该权利的资源,或是否准备实现这一权利,他都享有这项法定权利且拥有将之变为现实的可能性;二是一般基本权利的享有是绝对的对于那些在任何时候或任何条件下都不可剥夺的权利,如尊严权、人格权和精神自由等一般基本权利,权利主体之间无条件的绝对平等,即便是罪大恶极的罪犯在临刑前,他的尊严、人格和精神自由也像其他公民那样受到法律一视同仁的保护。

相对性也主要表现在两个方面:一是现实权利的平等是相对的法所确定的平等权是一种形式表达上的平等,而不就等于实际平等,或权利实现结果上的公平。究其原因在于,个体本身在能力(素质及其所拥有的实现权利的条件)上,以及社会对权利和义务及其保障在分配上存在着差异。即便是将公民视为平等主体的现代法制体系中,由于社会资源的有限,法律权利和义务的平等分配也只具有形式上的意义。通过形式平等到实际平等,有赖于主体所借助的实现权利的资源在使用上的平等,即首先是资源使用上的平等,然后才有可能做到通过某项权利所获的利益与他人的相平等。由法定平等到现实平等,即由概念平等转化为事实平等,需要一整套的制度保障,制度保障的力度决定了平等权实现的程度。

平等权的理论基石有二:一是权利先验论。这一理论认为,权利是人类个体与生俱来的一种属性,也即人性的部分。人一生下来就本能地感到自己有生存的理由,他自主地决定自己与他人及周围事物的关系。这种自由的先验性虽然不依赖于经验,却能被经验实证。个体倘若感到自己不具有生存的理由,那么,他便连一天都难以存在。这里,人生而自由指的是个体自由的天赋性,而就个体本身来讲是无所谓平等的,平等讲的是人与人之间的关系。然而,由人生而自由能合乎逻辑地推导出人生而平等”—既然自由对于每个人来说是天赋的,那么这就意味着在享有自由方面某个体与其他个体之间是平等的。

二是公民概念在宪法上的确定。公民角色使得社会每一成员获得了普遍意义的法律角色,而可能作为一个独立的人格主体存在,从而在政治、经济、文化等社会生活中享有与他人平等的法定权利和义务。

1789年法国国民议会公布《人权宣言》。在这一渗透着自由、平等、博爱精神,且被视为法国革命最辉煌成果的纲领性文件中,首先所确定的人权就是平等权。它规定:在权利方面,人生来是而且始终是自由平等的。(第1条)不论是保护还是处罚,法律对全体公民应一视同仁;在法律面前,人人平等,公民可按他们各自的能力相应地获得一切荣誉、地位和工作,除他们的品德与才能造成的差别外,不应有任何其他差别。(第6条)它还以任何人每个公民为主词,规定了公民在人身、言论、出版、参与公共事务等方面所享有的平等权利。

综上所述,我门可将平权定义为:公民不因民族、种族、肤色、性别、语言、受教育程度、职业、政治或其他观点、宗教信仰、财产、居住地点、户籍、家庭和其他身份等差异,而在宪法和法律上地位不同;平等地享有宪法和法律规定的权利、平等地履行义务、平等地受罚和获得社会救济或帮助;同样情况相同对待,不同情况差别对待;无合适理由不得实施歧视和不合理的差别待遇。

() 平等权的相对完整性

从法律视角看,平等权应包括立法和修改法律的话语权、法律已规定的各项平等权、保证执法公正的监督权、违法补偿索取权。从社会实践角度看,平等权也应包括各级政府、各行业部分或各种社会团体所采纳的分配制度、福利政策等相关的平等权。从现实主义出发,平等权还应包括已有的平等权和应有而未有的平等权。

由于事实上绝对平等权的不可行性,因此平等权的完整性也只能具有相对性。这种平等权的相对完整性主要体现在以下几个方面:

1.对于应有而未有的平等权,只要平等权缺失人获得话语权机会的可能性足够大即可。

2.对于已有的平等权,只要平等权权益人具有可信、有效的法律监督机制作为保障即可。

3.对于事实上和结果上的平等权,以不导致较高比例的较强激烈冲突为界。

只要同时能满足以上三条,即满足了笔者所认定的相对完整性平等权实施条件。

二、农民平等权现状

()政治平等权

作为国家的主人,农民是否与其他社会主体一样,共同行使参政议政的权利,是衡量农民政治上是否真实平等的重要因素。现实生活中,农民很少介入政治,别说是重大事件决策,农民为能自己申辩的机会和权利也少得可怜。由于种种原由,农民在政治上的发言权基本上被剥夺,使他们沦为只有沉默权的边缘公民。

1953年《选举法》对农民与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定,即自治州、县为41;省、自治区为51;全国为81。直到1995年新《选举法》才统一把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为41。在历届全国人大代表中,农民代表所占的比例和实际人数过分偏低,第一届有农民63人、占5.14%,第二届67人、占5.46%,第三届209人、占6.87%,第四届662人、占22.9%,第五届720人、占20.59%,第六届348人、占11.7%,第七届与工人代表合占23%,第八届280人、占9.4%,第九届240人、占8%,第十届全国人大2985名代表中实有农民代表251人、占11.89%。据权威人士透露,历次全国人大会议中真正属于农民身份的代表不足5%。如果按人数上的绝对平等量计算,农民人大代表至少被剥夺了70%以上,被剥夺的代表是现有代表的14倍。即就是按照现有《选举法》中的41比例计算,2004年农村人口占72.5%,农村代表也应占到50%左右,是现有法律执行结果的10倍。在不同阶层的利益代言人角逐两会时,有几人会为了农民的利益而牺牲自己所代表的行业利益?

在政治协商会议中,农民委员就更少了。在第七届全国政协的一千多名委员中仅有2名是农民。尽管农民可能因为自身素质等原因还不能充分行使民主权利,但法律却不能因此做出不平等的规定,相反,更应给予农民以合理的特殊保护。

给予农民真正的、不打折扣的国民待遇,这句话从侧面揭示了农民作为二等公民的事实和本质。1996年,陕西省关中地区某村部分村民对当时的村财务有疑问,在村主任换届选举时要求公布财务,多次要求,村干部均未理睬,他们就从乡、县一直反映到省上,不但未起作用,反被县公安局以冲击政府、破坏选举、扰乱社会秩序的名义将组织者逮捕。在各界人士的强烈呼吁和媒体参与下,该村民在监狱三年后才被悄然释放,没有道歉、没有恢复名誉、也没有经济赔偿。法律从来没有赋予农民太多的权益,农民那些自认为是被损害了的权益,其实找不来可以保护自己法律依据,只是他们心中的想当然。只所以失地失居失业失保四失农民不断出现,主要是农民的理短,而有关法律并没有给予农民详细具体、可供操作的权利。

以户籍制度为基础的城乡壁垒,事实上是将13亿人分成了两种不同的人,构成了事实上的二元结构。尽管目前学术界对二元结构理论存在争议,但是,附加在二元户籍制度上的14种不平等待遇却是不争的事实。这14种不平等待遇包括:创业机会、就业机会和发展机会不平等,劳动保护措施和工资待遇不平等,住宅分配和能源供给方式不平等,教育资源和医疗资源人均占有量不平等,社会福利和养老制度不平等,可享受的金融、保险服务和参与证券投资的机会不平等。从城乡之间存在的事实上不通婚,甚至连父母是农村的也不愿意的这种现象可看出,城里人和乡下人属于两种差别较大的群体,而这14种不平等待遇是城里人拒绝乡下人的真正原因。

 ()经济平等权

平等交易是包括农民在内的市场主体参与市场经济的必要条件,但在市场经济商品流转过程中,农民的市场交易权却无平等可言。农产品出售时,不但得不到有效的保护,还要遭到人为的控制,如国家定购,禁止自由交易等。而农民在购买生产资料(如农药、化肥等)时,面对的却是卖方垄断市场。在工农业产品之间,存在着巨大的剪刀差。也就是说,工业品是被提高到脱离了本身的实际价值卖给农民的,而农民的农副产品又是被大大压低了本身的实际价值卖给市民的。从我国工业化的过程来看,几十年来,国家通过工农业产品剪刀差,从农民手中获得了大量资本积累,农民成为国有资产的原始股东。据统计,农民通过剪刀差向国家提供的积累,从1952年到1986年是5823.74亿元,加上收缴的农业税1044.38亿元,两项合计达6868.12亿元,约占农民所创造价值的18.5%。以后每年继续增加,到1994年工农业产品剪刀差670亿元,加上农业和乡镇企业上交的税收,每年直接或间接为国家提供1000亿元的积累资金。对农民实行不讲价的计划经济,对房产商实行价高者得的市场经济,据说由此剥夺的失地农民利益每年高达4000亿。这种剪刀差使农民丧失了市场经济中的平等交易权,蒙受了巨大的损失。1000亿元的积累资金加上4000亿元的失地利益,9.43亿农民人均年损失530元;按户均4.1人计算,户均年损失2173元。同时,我国农业目前尚处于由传统农业向现代农业转化的时期,生产力水平低下且各地发展不平衡,与比较发达的现代工业相比,把这种不加保护的农业推向市场进行交易本身就是不公平的。从理论上讲,国家资源属于全体国民所有,但实际上,国家资源的分配几乎为城市阶层所垄断。199531,《经济时报》的一篇社论说了一段耐人寻味的话:农业的基础地位在一片加强声中削弱,农民的收入在大声疾呼中降低,农业生产资料在一片限价声中涨价。我们一直奉行的其实不过是一种口头农业口号农业

表一列出了19852004年全国职工平均年工资和农户平均年收入,表中的数据以不可辩驳的事实说明:一个职工的收入与3.87个农户的收入是相等的(见平均值),这是农民再苦再累也要外出打工的主要理由,难怪转移农村劳动力仍然是帮助农民脱贫致富的主要手段。这种收入差距正以年递增12%的平均速度不断扩大,如果政府调节力度不足或不到位,这种差距只会扩大、不会减少。

表一  职工平均年工资和农户平均年收入对比  

年份

货币工资/职工年

纯收入/农户年

比值

名次

2004

16024

2936

5.46

1

2003

14040

2622.2

5.35

2

2002

12422

2475.6

5.02

3

1978

615

133.6

4.60

4

2001

10870

2366.4

4.59

5

2000

9371

2253.4

4.16

6

1980

762

191.3

3.98

7

1999

8346

2210.3

3.78

8

1994

4538

1221

3.72

9

1993

3371

921.6

3.66

10

1995

5500

1577.7

3.49

11

1998

7479

2162

3.46

12

1992

2711

784

3.46

13

1991

2340

708.6

3.30

14

1996

6210

1926.1

3.22

15

1989

1935

601.5

3.22

16

1990

2140

686.3

3.12

17

1997

6470

2090.1

3.10

18

1985

1148

397.6

2.89

19

平均值

6121

1488

3.87

 

表二是2004年各省份的职工平均年工资和农户平均年收入数据,其中差距最小的为福建省,一个职工的可支配收入相当于3.82个农户的可支配收入;差距最大的为西藏自治区,一个职工的可支配收入相当于16.59个农户的可支配收入;2004年全国平均比例为5.60。表二中的数据还说明按照我国地域,这种差距从东到西呈扩大态势。

表二  2004年各省份职工平均年工资和农户平均年收入

省份

货币工资/职工年

纯收入/农户年

比值

名次

西 

30873

1861

16.59

1

 

17229

1958

8.80

2

 

14581

1864

7.82

3

 

13623

1852

7.35

4

 

12431

1722

7.22

5

  西

13024

1867

6.98

6

 

14484

2245

6.45

7

 

14620

2320

6.30

8

广  西

13579

2305

5.89

9

 

14357

2510

5.72

10

 

14063

2519

5.58

11

 

12928

2499

5.17

12

内蒙古

13324

2606

5.11

13

广 

22116

4366

5.07

14

  西

12943

2590

5.00

15

 

13928

2838

4.91

16

 

29674

6170

4.81

17

 

12114

2553

4.74

18

 

14921

3307

4.51

19

 

12652

2818

4.49

20

 

21754

5020

4.33

21

 

30085

7066

4.26

22

  西

11860

2787

4.26

23

黑龙江

12557

3005

4.18

24

 

12431

3000

4.14

25

 

11855

2890

4.10

26

 

14332

3507

4.09

27

 

12925

3171

4.08

28

 

23506

5944

3.95

29

 

18202

4754

3.83

30

 

15603

4089

3.82

31

平均值

16212

3161

5.60

 

注:表一、表二是笔者根据《中国统计年鉴2004》的相关数据计算并整理得到的,其中的比值为职工年平均可支配收入与农户年平均可支配收入之比,名次按照比值大小确定。

()社会生活平等权

1.劳动就业方面的不平等

尽管宪法明确规定公民享有劳动的权利,但农民因其身份被限制就业的情况却是屡见不鲜,许多部门规章和地方政府规章也对农民就业设置种种限制。例如,199411月劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》,就对农民跨省就业设置了种种限制。上海市对本市劳动者实行统一《劳动手册》制度,确定了先城镇、后农村、先本地、后外地的政策。青岛市对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内,并规定外来劳动力一人须交纳50元费用。武汉市则对用人单位招用外来劳动力要求符合本市外来劳动者计划和行业工种目录要求,实行职业保留制度。尽管各地就业政策向本地城镇倾斜,但贵族化的城市就业者似乎并不领情,不少人宁愿坐在家中领社会保障金,也不愿意去干不够体面的工作。在今天的城市里,凡城里人不愿干的脏、累、差、重的活,廉价的活,危险的活,都是农民的活。农民本是一种职业,却成了一种身份象征。人们看不起农业劳动,更鄙视农民,农民被冠以土老冒乡巴佬泥腿子打工崽等侮辱性的称呼,而且,农民进城务工,常常会被采取各种措施甚至非法堵截和遣返回家。平等就业权是宪法平等权在公民劳动权上的反映,这些针对农民就业的不平等规定以及对农民的歧视,无疑是将农民划为二等公民,是一种合法的侵害行为和制度性歧视。我们作为人而有权拥有的平等是环境平等,而不是个人平等。它们是条件平等地位、待遇和机会的平等。摩狄曼的这句话告诉我们,歧视农民,人为的强化城里人与乡下人的身份色彩,实质上是对平等权的破坏。

2.受教育权利方面不平等

教育是一种特殊的权利,保证公民普遍享有平等受教育的权利,是社会发展进步的基础。然而长期以来办学政策的偏斜,使农民在受教育方面并无平等可言。教育本是推动社会公正的利器,为每一个国民提供改善命运的机会,教育上的不平等却使它的光芒日趋黯淡。它失去了传统价值系统赋予其的道义色彩,反而造就与扩大了阶层鸿沟。从受教育机会上看,据国家相关课题组调查显示,近年随着学历增加,城乡之间的差距逐渐扩大。现在,城市人口拥有高中、中专、大专、本科、研究生学历的人数,分别是农村人口的3.5倍,16.5倍,55.5倍,281.55倍,323倍。大量的高素质人才涌向城市的同时,农村的孩子却面临失学、上不起学的窘境。相关资料显示:城乡分割办学制度使农村儿童一开始就处于劣势,从而使80%左右的农村适龄人口无缘高考。从教育资源配置上看,在教育经费上,国家每年几千亿的教育经费几乎全部用于城市,而广大农村则依靠农民自己的力量办学。据中国社科院当代中国社会结构变迁研究课题组调查,2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元,其中用在占总数不到40%的城市人口上的投资占77%,而占人口总数60%以上的农村人口只获得23%的教育投资。从1985年起,国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元,小学生22.5元的教育拨款,改为农民在三提五统中支出,农村学校只能依靠农民自己出钱筹资建设和改造。南京学者张玉林以讽刺的笔墨写到:10年来,当大中城市重点学校的教师可以前往新马泰旅游,从而展现城市中产阶级的富足和潇洒,无数遭受工资拖欠的乡村教师却构成了各地上访队伍中令人瞩目的群体。从师资力量上看,那些经过正规培训、具有较高教学能力的教师被优先安排在城市,而农村地区尤其是落后山区,师资奇缺,民办教师仍然被委以重任。此外,还有户籍制度限制农民子弟对教育资源的选择,以及在升学中城乡不同分数线的设定等,使得农民子弟在教学质量更低的情况下反而要跨越更高的升学门槛。教育资源配置上的不公是显而易见的,然而,令人迷惑不解的是,中国高等教育所获公共资源远远多于基础教育。为创办所谓一流高等学府,上亿财政拨款往往投给那些办学条件已相当不错的大学,而农村中小学危险教室改造的经费,则要通过农民集资方式解决。这也就是说,为了造就堂皇体面的大学,其副产品可能正是乡村中小学的凋敝!从数据上看,中国的小学生、中学生、大学生平均公共教育经费之比为1123,而美国为132目前这样一种不公平的教育资源配置制度,在世界都是罕见的。学者陆学艺感叹。不少研究者指出,中国目前这种教育不公的体制,很大程度上源于计划经济体制下城市优先取向的思路残余。发展并非只从商品开始,它是从人民以及他们的教育、组织与纪律开始的。落后的本质是人的素质低,教育的不平等无疑是导致农民素质低进而导致国民素质低的重要原因。

3.社会保障方面的不平等

长期以来,城市居民享受了高就业、高福利、高补贴,国家每年为城市居民提供几百至几千亿的各类社会保障,城市职工可享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会保障与福利,农村却只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。据统计,1990年全国社会保障支出1103亿元,其中城市保障支出944亿元,占88.6%,农村仅126亿元,城市人均413元,农村人均14元(包括特困救济、优抚军烈属等),相差29.5倍。农民工同样享受不到与城市职工同等的社会保障待遇。一位社会保障专家指出,迄今为止,中国社会保障制度的研究和建立,都是面向城镇居民的,对于占人口70%的农村,基本上没有考虑。农民,几乎处在社会保障体制之外。在公共设施建设方面,国家每年拿出几百亿元用于城镇,农村几乎得不到分文,一些农村为兴办公益事业,不得不在农民头上摊派、集资、收费。农民的医疗卫生也得不到保障,国家不负责农民的医疗费,生产队解体后又没有能力办理农民的医疗卫生事业,普通农民患病无钱就医被推出医院或倾家荡产坐以待毙的现象是较为常见的。

虽然目前农民的状况正在逐步改善,国家与社会也在不断研究与采取措施保障农民的权利,但是,农民平等权的缺失仍然是一个严重而迫切的社会问题,分析农民平等权缺失的原因,才能从根本上解决这个长期存在的问题,以保证社会的稳定和和谐。

目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、失业、救济、补助等),而农民生老病死伤残几乎没有任何保障。现行的户籍制定限制和剥夺了农民的居住和迁徙自由权;收容遣送制度剥夺了农民的人身自由权;就业制度使农民既不能在党政机关求职,也不能在国有企业工作,大量在非国有企业谋职的进城农民却连工人的身份都没有得到,更不用说基本的劳动保障权利;社会保障制度则明显属于少数城市市民的特权制度。城乡二元经济结构的继续存在还带来了农村居民受教育机会的不平等,由此又造成了就业机会的不平等,而就业的不平等又造成了收入的不平等。这种情况持续下去,不可避免地会造成下一代、再下一代农村居民生活的不平等、就业的不平等和收入的不平等。

农民平等权缺失的原因分析

农民的平等权缺失是现实的,然而这种现实却是不合理的。从法律的公平、正义出发,对农民长期不公平的制度性歧视应引起我们高度重视。不解决农民的不平等问题,中国就不可能实现真正的法治,更无法构建社会主义和谐社会。对农民不平等的现状进行反思,探究农民平等权缺失的原因,有助于我们全面看待平等权,促成国家和社会对农民权利的关注和认同,使社会从多方面着手消除阻碍因素,促进平等权在城乡之间尽可能实现。

农民平等权缺失的原因是多方面的,其中固然有农民自身的因素,比如农民文化素质低等,但是更深层次上的原因笔者认为则在于以下几方面:

() 思想观念上的原因平等理念的缺乏

1.我国法律传统中自由、平等精神的欠缺与匮乏

自由、平等是法律的总体精神,法律必须保障自由、平等、权利等基本人权,这是法治的根本目的之所在,也是法治的灵魂。法律的价值是建立在所有的人都具有平等的人格这一基础上的,任何将部分人的人格居于另一部分人的人格之上的假设不是特权就是歧视,为现代法律所不取。也就是说,你所言说的价值可能只是为部分人所认同,这并不奇怪;但是,你所言说的价值必须将所有的人同样看待,否则你就是在宣传特权或歧视。法律是调整人与人之间关系即平等人格的主体间关系的产物,但是,我国的法律传统恰恰缺乏对人的尊重,缺乏对所有人的人格平等的承认。长期以来,法律被当成作为主体的人统治作为客体的人的工具,沦为统治者手中的工具、阶级斗争的工具、发展经济的工具,迷失了其内在的精神。直到今天,我国的法律仍然缺乏对法律精神的追求,从选举法中的不平等规定即可见一斑。

2.主流人权理论的片面性

长期以来,我国的主流人权理论强调人权的特殊性、阶级性而否认人权的普遍性,人为的将人划分为各个阶级,并以此来分配权利,这本身就是违反人权精神的。现代人权作为一种观念和法律制度从一开始就将人的平等作为核心内容,人权的主体是不分社会地位、自然差别的人格意义上的人。自由与平等作为最基本的人权,某一阶级享有其他阶级所没有的权利本身就违反人权,因为这意味着特权与歧视。法律上将人划分为不同的阶级,而后不同的阶级享有不同权利的做法严重违反了人格平等的人权原则。人权的基础是形式平等,除非为了保护弱者,对人以种族、信仰、文化、政治、阶级等为标准在法律上做出分类,并以此为基准分配权利与义务是违反法治原则的,是反人权的。

3.法的统治阶级意志论的负面影响

在我国法学界,关于法的本质的主流理论是统治阶级意志论,即认为法是统治阶级意志的体现。这一理论对法治建设带来了灾难性的社会效应,其中之一就是对法律的平等价值的拒斥。现代法律的核心价值是自由、平等、权利,而平等是自由和权利的出发点,只有从平等的人格出发才谈得上自由和权利。社会主义、共产主义既然以追求人的解放为目的,首先必须实现法律上的平等,否则谈何社会公平与人的解放?现代的法律不是身份法律,其调整的立足点不是人的身份,即不是调整不同人的集团的关系,而是调整个体间的关系。法律必须将每一个人设定为独立、平等的个人,作为法律关注的基本单位。另外,市场经济条件下要求主体之间是平等自由的关系,而统治阶级意志论以身份确定权利义务,必然导致对不平等的确认。

4.长期以来对平等权的片面理解

如前所述,平等权的基本含义包括:立法平等,法律适用平等,机会均等及合理的差别待遇。然而,在我国长期以来把法律面前人人平等仅仅理解为法律适用平等,否认立法平等。此外,学界还尚未将机会平等和合理的差别待遇作为平等权的核心内容;侧重于平等的权利义务而忽视平等处罚和平等救济;未重视合理的差别待遇在平等权中的重要性。由于这些认识上的偏颇,对农民平等权的影响就不难理解了。

(二)国家政策上的原因城市优先取向

1.建国后优先发展重工业的国家政策

新中国成立后,朝鲜战争不期而遇,随后以美国为首的西方国家又对中国实行了经济封锁,面对内忧外患,中国将实现工业化作为摆脱贫困、走向富强的重大战略。然而,中国缺乏的正是工业化所需的雄厚资金。工业化的积累,除了让农村和农民做出牺牲外别无选择。但是,如果没有一种特殊的制度和组织上的安排,任何政府也休想解决从高度分散的四亿农民手中获取农业税剩余所引起的矛盾。因此,分到土地不久的中国农民,就在中央政府有计划的组织下,从互助组、合作社,又从初级社过渡到高级社,最后走上了人民公社。用毛泽东一句十分形象的话说,满头乱发没法抓,编成辫子就好抓了。于是,服务于国家城市工业化的农村高度集体化的基本制度逐渐形成了。在这种高度集中的垄断经济体制下,国家十分便当的就占有了农村的各种资源,控制了农业生产、交换、分配、消费的全过程,从而实现了由政府无偿占有农民全部劳动剩余价值,并使之转化为城市工业资本的原始积累。在这长达三十多年的时间里,中国农民的负担是巨大而沉重的,却又是隐性未发的。因为,农民负担由台前转移到了幕后。从此国家不再跟亿万农民发生直接的经济关系,国家在农村统购统派的户头,就由原来的一亿三千万个农户,很快变成了七百万个互助组;进而减少成七十九万个农业社;到了大跃进的1958年,只用了三个月,就在一片锣鼓声中,将中国农民一个不漏地组织到五万两千七百八十一个人民公社里,分编在五百零四万个生产队。中国农民原有的或土改时分到的田地、耕牛、农具、粮食乃至大部分的生活资料,都无一遗漏的无偿收归公社所有。五万多个人民公社就变成国家在农村基层的财政单位,从此可以随时随地十分方便的通过一平二调无偿占有公社范围内的一切资源和劳动力。

2.统购统派制度的长期束缚

始于20世纪60年代的统购统派制度,即便是到了80年代也没有丝毫触动。国家确定统购统派农副产品品种的数量和价格,一直就是根据城市的需要和国家的出口需要而定的,基本上不考虑农民以及农村的实际需要。而且多年来,这种严重损害城乡、工农关系的统购统派制度,被当作一件法宝,国家缺什么就向农民派购什么,结果被统购统派的农副产品越来越多,像大山一样压在了农民的身上。截至1984年,国家向农民统购的还有四种:粮食、棉花、油料、木材;实行统派的,则是长长的一串:生猪、菜牛、菜羊……除此之外,还有21种水产品和53种中药材,累计132种之多,几乎囊括了全部农、副、土、特产品,没给农民留下一点发展商品经济的空间。统购统派制度的实行,虽然在很大程度上保证了国家建设、城市供应和出口需要,但它却粗暴的剥夺了几亿农民的产品处置权,阻断了中国农业向产业化发展的道路,切断了农民与市场的联系,使农民失去了走向现代化的机会。

3.中国改革重心过早转移的负面效应

1984年深化农村改革方兴未艾之时,党的十二届三中全会形成的关于城市改革的决定,就将改革的重心由农村转向了城市。因为任何改革都是要付出代价的,改革中心的转移,就意味着国民收入的分配必然要向城市倾斜,这就必然使得农村经济的发展再次陷入一个极端困难的境地。为了解决城市改革所需要花费的成本,国家不得不把大量的资金投向银行和国有企业,以化解金融风险和解决下岗职工的生活问题,使三农问题又一次被搁置起来。这不仅失去了解决三农问题的良好机会,而加大了今天解决三农问题的难度。新一届政府虽然十分重视三农问题,也很想解决三农问题。但毕竟巧妇难为无米之炊,好的愿望无法实施,反比农民理解为:雷声大、雨点小,光敲梆子不买油,只见政策和宣传、不见实际和行动。要真正解决今天的三农问题,不仅需要几届政府连续不断的努力和全国人民的大力支持,还需要几十年的财政积累。

(三)城乡体制上的原因城乡分治的二元模式

中国社会城乡分割的二元经济发展结构已经是一个不争的严酷事实。计划经济条件下形成的城乡分治,一国两策的格局,时至今日仍未改变。长期以来,我们就这样人为的分割出城市和农村,市民和农民。用户籍制度把人分为城市人口和农村人口,将几亿农民拒于城市之外。用统购统派制度把吃的粮食分为农业粮和商品粮,让农民养活市民;用劳动制度把人分为工人和农民,又将农民拒之于工厂之外;用工资福利制度把人分为有权享受和无权享受的两种人,将农民拒之于社会保障制度之外……这种把城市和农村截然分割,对城市、市民是一套,对农村、农民又是一套的一国两策的体制,就使得中国的农民无论在教育、医疗、劳动保障、养老、福利等社会待遇上,还是在流通、交换、分配、就业、税赋这些经济待遇上,都出现了严重的失衡。城乡之间人为划定的楚河汉界就成了中国亿万农民无法逾越的鸿沟。这条鸿沟使得每一个农民,从一出生,注定就是这个社会的二等公民

中国二元经济结构矛盾是长期的历史原因形成的,二元经济结构造成的社会问题:如贫富差距扩大、地区发展不平衡、城市文化素质差距的扩大等,已经成为影响和制约中国国民经济及现代化发展的障碍。城乡二元经济结构使得农产品市场难以扩张,农业生产难以持续增长,农民收入的增加受到严重影响;二元结构还使城乡居民收入水平与消费水平的差距不断拉大,农村消费品市场与城市消费品的等级也在不断拉大:城镇市场已趋于饱和的高档耐用消费品受农民收入下降的影响,无法向缺乏有效需求的农村市场转移,使农村的相当一部分潜在需求无法转为现实需求。农村需求结构得不到提升,必然影响与需求有关的供给结构,从而影响与供给有关的产业结构的发展。

传统的城乡二元结构,在城乡之间筑起了一道道资金、市场、技术、劳动力等壁垒,阻碍了生产要素在城乡之间的交流,并影响整个国民经济的协调发展,城市和乡村之间存在着生产要素流动的限制或障碍,不仅农业产业化的进程因此而遇到阻力,而且乡镇企业的产业升级和资产重组以及物流业的发展都会因城乡分割、工农分割现象的继续存在而受到制约。

城乡二元经济结构阻碍了市场经济的发展,并导致中国城乡之间存在巨大差距,不改变城乡二元经济结构,将无法实现生产要素和城乡人力的顺畅流动。城乡二元经济结构严重地制约了经济的发展。农村人多地少,自给自足的小农经济导致了农业的低效益。农村经济的落后导致农村内需不足,进而也影响了工业和城市的发展。城乡之间的生产和生活依然表现出明显的二元化和结构性的失衡状态。城乡之间的二元化不仅阻碍了国家统一的市场经济体制的形成及社会经济的协调发展,也造成城乡之间、工农之间、贫富之间、干群之间及国家与农民之间的矛盾,构成当前我国社会经济和政治发展中的结构性障碍。

(四)社会组织上的原因农民组织的缺乏

现代经济学的理论认为,一个社会集团的力量大小,并不取决于它的人数多少,而取决于它的组织程度。组织的力量是强大的,与政权结合的组织力量尤为强大。中国农民虽然人数众多,却高度分散,没有统一的组织。利益的分配能否做到公平合理,在一定程度上取决于当事人之间是否有一个谈判与协商的对话机制。农民没有自己的代言人,初次分配本来就是不公平的,再分配的公平就更难以指望。遗憾的是,由于歧视和不平等地对待,目前中国的政界及学术界,农民利益的代表者太少,农民利益的呼声也太弱,中国农民实际已成为中国社会中典型的弱势群体。反过来,农民没有表达呼声的直接渠道,其政治、经济权利诉求很难被重视,又成为农民在各方面遭受不平等对待的主要原因。诚如马克思所说:一个不能代表自己,不能以自己的名义来保护自己阶级利益的千百万个个体小农,一定要别人来代表他们,而且他们的代表一定同时是他们的主宰,是站在上面的权威,是不受限制的政府权力。农民缺乏组织,只能寄希望于父母官为民做主,其平等权的呼吁与落实就无比艰难。与其他社会成员相比,农民数量虽大,但却无统一的群众组织,如工会、妇联、共青团、私营企业主协会、律师协会、残联等。自我组织的缺乏,使农民无法有效地维护自身的合法权益,无法直接表达自己的利益要求,更加剧了自身所处的不平等状况。

(五)土地制度上的原因农民土地财产权的不完全

土地财产权是一个客观存在而又长期以来被忽略的问题。上世纪初开始的中国革命,农民扮演了主力军的角色,并在革命成功以后分到了土地,无地的农民获得了土地财产权。这一历史变革直接带来了农业效率的提高和农产品质量的增加,成为中国共产党稳固自己年轻政权的重要基础。后来由于种种原因(如农业合作社运动和公社化运动),农民的权利逐步受到损害,土地财产权几乎被剥夺。而土地财产权与平等权则是密切相连的。追求财富并安全的享有财富,这是人欲,也是人权。无恒产者无恒心,财产权是其他一切权利的防火墙,一旦这道防火墙失守,其他的权利和自由就难以保证。因此洛克说:人们要求实现的基本目标是,互相保全他们的生命、自由和不动产,我用一个总的名称来称呼他们,叫做财产。”“没有财产权就没有公正。虽然上世纪80年代家庭联产承包责任制的改革,使土地财产权开始向农民回归,但我们应该意识到,农民从大包干手中得到的其实只是并不完全的土地所有权。由此也就不难理解大量的农民携家带口离开他们世世代代生死相依的土地出外谋生,形成了浩浩荡荡的民工潮,而农村的土地则大面积抛荒,甚至全国耕地每年以800万亩的速度逐年递减。看今日的农村,留在村中的大多是老人、妇女和小孩。大凡有点能力的无一不在外打工,包括很多妇女,她们宁愿在城市里拣破烂,也不愿再依赖土地。这其中,除了土地的收入有限,而负担又太重的原因外,恐怕主要原因还在于土地财产权的不完全使广大农民对土地已经失去了心理依恋感,而内心的土地情结已消失殆尽!

四、农民需要怎样的平等权

一是平等的政治权利,即选举权、被选举权、立法权、话语权等。

二是平等的教育权,农民子女应当与城市子女享受基本一致的国家对教育的投资和补助,农民也具有接受国家培训、获取科学知识的权利。

三是平等的就业权,取消城乡二元户籍制度,保障全国范围内人口迁徙的自由,农民应该与其他人一样,获得同样的就业机会。

四是平等的保障权,农民群体社会保障体系的建立,是一个任重道远的过程,只有农民的社会保障与市民接轨了,农民的公民权才有得到平等的可能。

五是平等的财产权,主要指赋予农民对土地的法定物权。

六是农民在国家的主体权利,按照人数农民应当是国家的主体群体。农民主体意识是否真正确立,取决于各级政府和党委是不是真的愿意还。只有农民意识到自己的主体地位,意识到自己是自己的主宰了,农民才能真正代言自己的权益,而不是目前情况下的代言人缺失。《农民权益保护法》何时能够出台是很多人都非常关心的一个问题,毕竟,在经过几年多的努力,9亿农民更是期望早日得到《农民权益保护法》这把保护伞。这张是否能够到底到边,是否能够遮风避雨,农民仍然只能祈祷等待,中国农民的付出理应得到回报与厚赐。

五、如何使农民获得相对完整的平等权

农村的一切改革可以归结为农民合法权利的确立和保障,因为农村发展的根本障碍,是我们从计划经济时代开始,并部分延续至今的对农民实行经济、政治和社会的控制,农民应该享有的公正平等权利得不到充分的保障和尊重。虽然,目前中央和地方各级政府陆续采取了一系列措施和政策(主要还是针对农民工的)来促进平等权的实现,如户籍制度的松动,但这些是远远还不够的。在建设社会主义法治国家和和谐社会的过程中,我们必须站在宪政的高度,采取切实有效的措施,实现从农民到公民的身份的飞跃,保障农民的平等权利。

1.完善宪法平等权的规定,对农民予以特殊保护;同时对法律、法规、规章及其他规范性文件中的不平等规定进行清理,从法律上消除对农民的不平等待遇。

比如,对选举法中关于选举权的不平等规定进行修改,以保证农民具有平等的民主政治权利。另外,对劳动就业方面、教育方面、社会保障方面等有关的法律规定进行修改,保证农民真正享有平等的经济、政治、社会生活诸方面的平等权。

2.废除现行户籍制度,实现迁徙自由,打破城乡二元格局。

二元结构的最大问题是一个社会中的成员在经济、文化各方面不能整体性的均衡发展,这样就势必导致现代化在一个国家中出现断层:一部分人迅速走向了现代化,而大多数人却与现代化无缘。农村需求长期无法启动,就是很好的例证。改变农民的不平等现状,还农民以国民待遇,就必须打破二元化的城乡社会经济体制。而废除现行户籍制度,实现迁徙自由,无疑是改变城乡二元格局的关键。实行全国统一的一元化户籍制度;实现迁徙自由,包括迁入和迁出自由;改现行的事前迁移为事后迁移,即公民在某地居住一定期限(一般为6个月)后,即可登记为该地居民;彻底废除户籍与利益挂钩、对城乡居民实行不同待遇的制度,恢复户籍本来面目和功能,使户籍成为登记人口、统计人口信息、证明居民身份的手段。

3.调整发展战略,清除城市优先取向的思想残余,合理分配国家资源,加大对农业的投入和扶持。

中国农民作为国有企业及国有资产的最大投资人,最大的股东,五十多年来却一直没有得到应有的分红,政府作为国有资产的总经理,应当对农民有一个交代,如国家年财政总收入多少,用在三农上的有多少。在发达国家,当工业产值已经超过或接近农业产值时,政府便开始对农业实行越来越强的扶助政策,将国民经济其他各部门的积累用于农业的发展。如日本,财政收入中农业一般只占1%,但农业投入却占总预算的10%20世纪90年代,日本对农业投资额的年递增率达13.4%。美国政府则把农业作为一项公共事业,对农业生产给予大量的投资和补贴。我们必须反思我们的发展战略,坚持科学的发展观而摒弃单纯追求GDP指数而忽视社会发展的观念。笔者认为,我们不仅要清除城市优先的计划经济思路,还应把提倡工业反乳农业、城市统筹农村等想法变为切实可行的国家政策加以推行或执行。

4.建立农民组织,促进农民利益代表机制的形成

中国农民党主席董时进对农民党的建党宗旨在成立宣言中解释道:中国之所以闹到目前这样糟的局面,病根是因为农民不能做国家的主人,只做了别人的武器和牺牲品。因此认为欲使中国成为一个太平、富强的民主国家,非培养农民的政治能力,并将他们团结起来,使能行使公民的职权不可。农民缺乏利益表达机制,使他们的平等权呼声无法传达。因此,笔者建议,在广大农民中设立农会,在进城务工人员中设立进城务工人员协会,并赋予其合法地位,以增强其自治和博弈能力,维护其权利,保障其平等权的实现。

5.确立农民土地财产权,维系农民的平等权基础

财产权是平等权的保证,广大农民世代与土地生死相依,土地是农民一切生活资料和生产资料的最终来源,是农民最重要的财产,失去土地农民就一无所有。因此,明确农民对土地的财产权,对于维系农民的心理安全感,保护农民的生产积极性,以及促进土地资源的合理使用具有重要而深远的意义。笔者建议,将土地所有权从国家归还给农民,确立农民对其土地的财产权,允许农民的土地使用权可以继承、转让。转让土地之价格(包括建设用地),应当首先取得失地农民的认可。

6.改革与完善社会保障制度,将农民纳入社会保障体系中

社会保障制度是减少和化解社会矛盾的重要途径,是社会的安全阀和减震器。现行社会保障制度对农民的不平等待遇,非但起不到应有的作用,反而激化了社会对立和矛盾,并且阻碍了城市化和现代化的进程,因为它人为的强化城乡分割,将农民排斥在社会保障体系之外,牢牢的圈在农村和土地上,从而使其难以进入城市,而在一个农村人口占人口比例很高的社会,要建立现代化是不可能的。近年来,政府多次改革户籍管理制度,逐步放宽对农民进入城镇的限制,但并没有取得预期的效应,现实情况表明,城镇化并非简单的将农民的户口由农村转到城市,更为重要的是,农民能否获得各项劳动权益和社会保障待遇。笔者建议,社会保障应坚持以人为本的观点,逐步建立起城乡一体的社会保障体系,对广大农民提供平等的社会保障。对此,有人担忧国家财政能否承担,是否会影响国家经济发展。但是,我们不能以牺牲农民平等权及社会公平为代价来换取经济发展,而应制定长远规划,逐步实现和谐社会。

7.建立违宪审查机制,完善法律援助和司法救助制度

汉朝桓宽著的《盐铁论》曾指出:世不患无法,而患无必行之法。以及法贵于施徒法不足以自行法不施行等若无法等说明了法的实施的重要性:法的生命在于法的实施。法律得不到充分有效的实施,即使是制定的良好的法律,也只能是一堆纸上的规则,无法发挥对现实生活的作用。而法的实施最重要的莫过于法的司法适用。长期以来,我们将宪法视为根本**”而束之高阁,宪法成为摆设。而现实社会中却存在大量的违宪情况,由于缺乏违宪审查机制而无法有效解决,更谈不上充分保障当事人的合法权利。黑格尔有句名言:公民必须体会到宪法是自己的权利,可以落实到实处。否则,宪法就只是徒有其表,不具有任何意义和价值。为此,笔者响应宪法学者的号召,建议建立以司法机关为主体的违宪审查模式,对法律、法规、规章等进行审查,并对侵犯公民宪法权利(包括平等权)的案件进行审查,以切实保护公民的宪法权利,为农民平等权的保障提供有效的救济机制,从而实现农民的平等权诉求。另外,为保障农民权利,实现司法公正,应完善法律援助和司法救助制度,使农民这一弱势群体有平等的机会来诉诸司法,保护自己的权益。

 
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